XX съезд партии в резолюции по отчетному докладу ЦК КПСС одобрил осуществленные Центральным комитетом партии меры по укреплению социалистической законности, по строгому соблюдению прав граждан, гарантированных Советской Конституцией, и обязал все партийные и советские органы стоять на страже законности, решительно и сурово пресекать всякие проявления беззакония и произвола. В числе таких мер по укреплению социалистической законности важную роль играют принятые партией и правительством меры по усилению прокурорского надзора. Утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. «Положение о прокурорском надзоре в СССР» предоставляет органам прокуратуры широкие права в деле осуществления надзора за точным соблюдением законов и возлагает на них большие и ответственные обязанности в этой области.

Поэтому для каждого юриста важно полное и систематическое изучение задач советской прокуратуры, ее организации, ее прав и обязанностей и методов работы. Такое изучение имеет важное значение не только для студентов юридических вузов, которые по окончании учебы попадут на работу в органы прокуратуры, но и для всякого юриста. Трудно представить себе такую область юридической деятельности, в которой не приходилось бы так или иначе сталкиваться с той или иной стороной прокурорского надзора.

Как известно, в 1954–1955 гг. в учебный план юридических вузов была включена специальная учебная дисциплина «Прокурорский надзор в СССР», изучаемая на IV курсе юридических вузов. Однако до настоящего времени эта новая и очень важная дисциплина еще не нашла своего места в общей системе юридических дисциплин. Предмет курса «Прокурорский надзор в СССР» до сих пор еще не определен с достаточной точностью и не разграничен с другими юридическими дисциплинами, в которых идет речь о той или другой стороне прокурорской работы. В результате при преподавании курса «Прокурорский надзор в СССР» в юридических вузах имеет место, с одной стороны, много существенных пробелов, касающихся важных сторон деятельности прокуратуры, а с другой – целый ряд повторений различных материалов, которые уже изучались студентами в других учебных дисциплинах. Казалось бы, что такое положение должно привести к совершенно определенному и ясному выводу: нужно точно определить предмет курса «Прокурорский надзор в СССР» и установить точные границы этого курса с другими смежными с ним юридическими дисциплинами. Между тем некоторыми преподавателями юридических вузов были высказаны в этой связи предложения совсем иного характера, которые никак нельзя признать правильными, а именно: предложения упразднить как самостоятельную учебную дисциплину курс «Прокурорский надзор в СССР».

Уже только сопоставление таких предложений с тем, что сказано о социалистической законности и о прокурорском надзоре в отчетном докладе ЦК КПСС XX съезду партии и в резолюции съезда по этому докладу, ясно показывает полную несостоятельность этих предложений. Очевидно, что недооценивать значение социалистической законности и роли прокуратуры в борьбе за законность было бы политически неверно. Вряд ли кто-нибудь стал бы теперь прямо утверждать, что студентов юридических вузов не нужно знакомить с работой прокуратуры. Но не исключается возможность возражений против включения в учебный план юридических вузов специальной дисциплины «Прокурорский надзор» по соображениям методического порядка, по мотивам, что все необходимые сведения по этому вопросу студенты якобы получают при изучении других юридических дисциплин. Такие соображения высказывались, в частности, на совещании, созванном для обсуждения данного вопроса редакцией журнала «Советское государство и право» в январе 1956 г. Эти методические соображения также неосновательны.

Проследим, в каких учебных дисциплинах и в каком объеме затрагиваются вопросы, связанные с организацией и деятельностью советской прокуратуры. Понятие социалистической законности освещается в курсе теории государства и права. В этом же курсе студенты узнают, чтó такое социалистический правопорядок и в чем заключается значение строгого соблюдения норм советского социалистического права для успешного выполнения задач Советского государства.

В курсе государственного права изучаются конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры. В программе советского государственного права юридических высших учебных заведений этому вопросу посвящены п. 4–5 темы 20 – «Суд и прокуратура», из содержания которой видно, что в курсе государственного права изучается только положение прокуратуры в системе органов Советского социалистического государства, основные принципы ее организации и деятельности, ее взаимоотношения с другими государственными органами. Изучение этих вопросов в курсе теории государства и права и в курсе государственного права вполне закономерно. Не подлежит сомнению, что прокурорский надзор отнюдь не единственное средство укрепления социалистической законности. XX съезд партии указал, что укрепление социалистической законности является задачей всех партийных и советских органов. Совершенно очевидно, что без усвоения основных положений о социалистической законности, преподаваемых в курсах общей теории права и государственного права, студенты не могли бы сознательно подойти к изучению ни одной конкретной отрасли права. Но бесспорно также и то, что эти основные положения не только не исчерпывают всего комплекса сложных и многогранных проблем, связанных с задачами прокуратуры, а также с ее организацией и деятельностью, но даже не касаются большинства этих проблем.

В курсе по советскому административному праву специально рассматривается вопрос о социалистической законности как об одном из основных принципов советского государственного управления (п. 5 темы 3 программы по административному праву) и роль прокуратуры в обеспечении социалистической законности (п. 4 темы 8). В этом курсе изучение деятельности прокуратуры ограничивается лишь общей характеристикой понятия общего надзора прокуратуры за соблюдением законности и порядка принесения и рассмотрения протестов и представлений прокуратуры. Очевидно, что и в этой дисциплине затрагивается лишь небольшая часть большой и сложной деятельности прокурорского надзора в СССР.

Функции прокуратуры при осуществлении социалистического правосудия изучаются соответственно в курсах уголовного и гражданского процессов. В этих курсах вопрос рассматривается строго с процессуальной точки зрения, другими словами, в курсах уголовного и гражданского процессов изучаются права и обязанности прокурора при расследовании и судебном разрешении уголовных и гражданских дел и взаимоотношения прокуратуры с другими государственными органами, играющими ту или иную роль в осуществлении социалистического правосудия, прежде всего – с судом, а также с органами предварительного расследования и с адвокатурой. Однако ни в курсе уголовного процесса, ни в курсе гражданского процесса не изучается вопрос о том, как должна быть организована работа органов прокуратуры, чтобы последние могли с наибольшей эффективностью выполнять возложенные на них обязанности в деле помощи советскому суду в осуществлении социалистического правосудия.

Больше всего внимания уделяется прокуратуре в учебной дисциплине «Организация суда и прокуратуры в СССР». Из 16 тем программы по этой дисциплине прокуратуре посвящено, если не считать вопросов исторического характера, 4 темы: «Принципы организации и система органов прокуратуры в СССР. Органы расследования» (тема 11), «Надзор прокуратуры за исполнением законов учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами СССР» (тема 12), «Надзор прокуратуры за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия» (тема 13) и «Надзор прокуратуры за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов» (тема 14). Заголовки перечисленных тем создают впечатление, что в этом курсе как будто в достаточной степени изучаются все важнейшие стороны прокурорской деятельности. Впечатление это, однако, ошибочно.

Дело в том, что курс «Организация суда и прокуратуры в СССР» читается в юридических вузах на 1-м семестре II курса, когда студенты еще не знают почти ни одной конкретной правовой дисциплины. Слушая этот курс, который, кстати, проводится только в форме лекции без всяких практических занятий, студенты не знают ни уголовного, ни гражданского, ни административного права, ни уголовного, ни гражданского процессов. Таким образом, при изучении в этом курсе прав и обязанностей прокуратуры по надзору за точным соблюдением законов студенты еще не имеют представления ни о тех законах, за соблюдением которых должна следить прокуратура, ни о таких важных формах обеспечения соблюдения законов, какими являются уголовный и гражданский процессы. Понятно, что при таких условиях студенты, изучающие курс «Организация суда и прокуратуры в СССР», могут получить лишь самое общее и самое смутное представление об организации и деятельности прокуратуры. Что же касается методов выполнения возложенных на прокуратуру задач, то о них лишь упоминается, сущность же их не раскрывается и не может быть раскрыта при той подготовке, и не может быть раскрыта при той подготовке, какую имеют студенты в момент изучения ими этого курса. Какова степень внимания, уделяемого организации прокуратуры и ее деятельности в курсе «Организация суда и прокуратуры в СССР», можно судить по тому, что в учебнике по этой дисциплине¹ из 280 с. прокуратуре уделено (не считая истории вопроса) всего 22 с., т.е. примерно 8%. Такой сложной и специфической функции прокуратуры, как наблюдение за местами заключения, в этом учебнике посвящено примерно полстраницы. Можно было бы сказать, что при наличии в учебном плане юридических вузов специальной дисциплины «Прокурорский надзор в СССР», читаемой на IV курсе, нет надобности преподавать на II курсе организацию прокуратуры и что можно было бы ограничиться преподаванием на II курсе судоустройства в узком смысле этого слова. Однако это было бы неправильно.

Курс «Организации суда и прокуратуры в СССР» имеет пропедевтический характер. Он не ставит и не может ставить перед собой задачу полностью осветить всю деятельность суда и прокуратуры. Но как пропедевтический курс он необходим. С понятием «прокурор» студент столкнется и в курсах уголовного и гражданского процессов, и в курсе административного права. Не имея тех элементарных сведений об организации и задачах прокуратуры, которые даются в этом пропедевтическом курсе, студент и не сможет понять относящихся к прокуратуре положений упомянутых дисциплин. При этих условиях не та уж важно, будет ли этот пропедевтический курс называться «Организация суда и прокуратуры» или же, как это было до последнего времени, «Судоустройство»; важно, чтобы в нем содержались элементарно необходимые сведения об организации и задачах прокуратуры. Но это отнюдь не означает, что такими элементарными сведениями можно ограничиться.

Совершенно очевидно, что получаемые при прохождении упомянутых дисциплин отрывочные сведения об организации прокуратуры, о ее задачах и методах работы никоим образом не могут создать у студентов цельного и систематического представления об этом важном органе Советского государства и его сложной и ответственной работе.

Именно этими соображениями руководствовалось Министерство высшего образования, когда оно ввело в учебный план юридических вузов специальный курс «Прокурорский надзор в СССР», читаемый на IV курсе, когда студенты уже знакомы с большинством юридических дисциплин и, в частности, с курсами уголовного и гражданского права и процесса. Из всего сказанного отнюдь не следует, что в курсе «Прокурорский надзор в СССР» неизбежно приходится повторять все то, что студенты узнали ранее из перечисленных выше дисциплин. Вполне возможно определить предмет этого курса и построить программу по нему таким образом, чтобы избежать повторений, кроме тех случаев, когда такие повторения целесообразны. В курсах теории государства и права и государственного права студенты получают только самое общее представление о задачах советской прокуратуры осуществлять высший надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, равно и отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР. Однако содержание понятия этого высшего надзора ни в курсе государственного права, ни в какой-либо другой юридической дисциплине систематически и полностью не раскрывается.

Первоочередной задачей курса «Прокурорский надзор в СССР» является подробнее и раскрыть, на основе уже известных студентам сведений о социалистической законности, содержание понятия высшего надзора за точным исполнением законов и в связи с этим показать конкретные задачи прокурорского надзора. Это в свою очередь даст возможность ознакомить студентов и с самим понятием социалистической законности шире и конкретнее, чем оно давалось им в первые годы обучения. Основой для этого могут служить ст. 2 и 10 «Положения о прокурорском надзоре в СССР». Это не значит, конечно, что при прохождении курса «Прокурорский надзор в СССР» студенты должны изучать все многообразное содержание прокурорской работы.

Попытка показать в этом курсе, например, конкретное содержание прокурорских протестов, приносимых в порядке общего надзора, явно была бы обречена на неудачу. Прокуратура наблюдает за соблюдением всех законов, к какой бы отрасли права тот или иной закон ни относился. Следовательно, прокурорские протесты могут касаться (и действительно касаются) всех отраслей советского права. Осветить в курсе «Прокурорский надзор в СССР» конкретное содержание всех видов прокурорской работы значило бы повторить содержание всех юридических дисциплин, изучаемых за время пребывания в вузе. Понятно, что это и невыполнимо и ненужно. Раскрыть содержание понятия «высший надзор за точным исполнением законов» значит показать его связь с понятием социалистической законности, его отличие от других форм обеспечения социалистической законности, охарактеризовать его объем и специфическую форму.

Важной задачей рассматриваемого курса является подробное изучение организации советской прокуратуры. Нет сомнения, что организация прокуратуры определяется ее задачами. Не зная точно и подробно задач прокуратуры, нельзя правильно осмыслить и ее организацию. Вот почему при изучении на II курсе сведений об организации прокуратуры студенты фактически просто зазубривают эти сведения, не отдавая себе ясного отчета в том, почему же прокуратура организована именно так, а не иначе. В курсе «Прокурорский надзор в СССР» должно быть дано подробное изложение всей организации прокуратуры, методов руководства вышестоящих прокуроров нижестоящими, освещены такие формы этого руководства, как, например, комплексные ревизии, целевые проверки и т. д. При этом на конкретном материале следует показать, как осуществляются такие основные принципы организации прокуратуры, как ее единство, единоначалие и д такие основные принципы организации прокуратуры, как ее единство, единоначалие и др.

Предметом курса «Прокурорский надзор в СССР» должно являться подробное изучение задач и методов работы прокуратуры. Изучение этой большой и сложной части курса должно начинаться с изучения общих положений о путях, с помощью которых Генеральный прокурор СССР и подчиненные ему прокуроры осуществляют возложенные на них задачи. Основой для этого должна быть ст. 3 «Положения о прокурорском надзоре в СССР». Однако таких общих положений, понятно, недостаточно. Программа курса должна предусматривать подробное изучение отдельных отраслей работы прокуратуры так, как они определены в гл. II–V «Положения о прокурорском надзоре в СССР». Прежде всего студенты должны ознакомиться с задачами и методами осуществления общего надзора прокуратуры. Здесь недостаточно показать те права и обязанности, которые имеют Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры в этой области. Необходимо изложить методику работы прокурора по осуществлению общего надзора, показать те способы, с помощью которых прокурор узнает о конкретных случаях нарушения законов, и те мероприятия, которые он может и должен осуществить при наличии данных о том или ином случае нарушения закона. Очень важное значение имеет работа прокуратуры по пропаганде советского права, однако методы и значение этой работы нигде не освещаются. Вся работа прокуратуры по пропаганде советского права тесно связана с ее функциями по общему надзору за точным соблюдением закона и должна составлять соответственную часть курса «Прокурорский надзор в СССР».

В таком построении курс «Прокурорский надзор в СССР» не будет дублировать никакой другой юридической дисциплины, так как и в курсе административного права, и в курсе «Организация суда и прокуратуры» речь идет преимущественно о значении прокурорских протестов и представлений, о работе прокуроров по жалобам трудящихся и о некоторых отдельных моментах общенадзорной работы прокуратуры. Нет ничего плохого в том, что на более ранних ступенях обучения студенты получают некоторые сведения по этим вопросам. Наоборот, наличие таких сведений даст возможность в курсе «Прокурорский надзор в СССР» изложить общие положения, характеризующие работу прокуратуры на значительно более высоком уровне и, кроме того, осветить всю методику работы прокуратуры, вытекающую из общих положений.

Так, например, в курсе «Организация суда и прокуратуры в СССР» упоминаются так называемые прокурорские проверки, но там ничего не говорится, чем такие проверки отличаются от обследований и ревизий, проводимых органами Госконтроля, Контрольно-финансовым управлением Министерства финансов или вышестоящими ведомственными организациями. Нигде не говорится также о том, в каких случаях такие проверки должны производиться, должны быть их пределы, какими способами они должны быть осуществлены, чтобы прокурор, проводящий проверку, не выходил за пределы своих полномочий и не подменял собой других государственных органов. Все это должно быть освещено в курсе «Прокурорский надзор в СССР».

Работа прокуратуры по надзору за исполнением законов в деятельности органов дознания и предварительного следствия должны излагаться в курсе «Прокурорский надзор в СССР» таким образом, чтобы это изложение не представляло собой повторения всего того, что уже известно студентам из курса уголовного процесса. Наоборот, преподаватели должны исходить из того, что студенты уже знают уголовный процесс, знают права и обязанности прокуратуры, согласно УПК, и должны сосредоточивать свое внимание на том, как должна быть организована работа прокуратуры с тем, чтобы возложенные на нее в этой области обязанности выполнялись наилучшим образом.

Так, например, в курсе «Прокурорский надзор в СССР» нет никакой необходимости повторять все то, что говорится о прокуратуре в гл. IX–XIX УПК РСФСР. Нет надобности, например, повторять содержание ст. 118 УПК, устанавливающей, что надзор за производством предварительного следствия осуществляется прокурором, который знакомится с актами предварительного расследования и вправе давать указания следователю о направлении и дополнении следствия. Преподаватель курса «Прокурорский надзор в СССР» должен исходить из того, что это положение известно слушателям, и ознакомить их с методикой осуществления прокурором его прав и обязанностей, предусмотренных ст. 118 УПК, и с организацией работы прокуратуры в этой области. Здесь должна быть освещена также работа прокуратуры по надзору за надлежащей организацией всего дела борьбы с преступностью, по использованию прокуратурой полученных в результате расследования уголовных дел данных для устранения недостатков в организации и деятельности государственного аппарата, способствующих совершению преступлений. В этой же части курса студентам должны быть даны сведения о том, каким образом прокурор осуществляет надзор за оперативно-розыскной работой милиции, о чем в курсе уголовного процесса упоминается лишь мимоходом.

Примерно таким же образом должен быть построен и раздел курса «Прокурорский надзор в СССР», посвященной работе прокуратуры по надзору за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений и постановлений судебных органов. В курсах уголовного и гражданского процессов речь идет только о том, что делает прокурор в суде. Вся большая внутренняя работа, осуществляемая в органах прокуратуры для того, чтобы подготовить и обеспечить надлежащее качество выступлений прокуроров в суде, а также для того, чтобы использовать полученные при судебном разбирательстве данные при выполнении других задач прокуратуры, в этих курсах не освещается. Осветить все эти важные вопросы – задача курса «Прокурорский надзор в СССР».

Так, например, в курсах уголовного и гражданского процессов студенты узнают о том, что прокурор вправе приносить протесты на незаконные или необоснованные приговоры и решения судов, о том, какие юридические последствия влечет за собой прокурорский протест. Однако в этих курсах ничего не говорится о том, как должна быть построена работа прокуратуры, чтобы прокурор имел возможность своевременно узнавать о незаконности или необоснованности того или иного приговора или решения суда. Ничего не говорится также и о том, как обобщается работа прокуратуры в этой области и как реализуются результаты такого обобщения.

Очень важное значение в системе курса «Прокурорский надзор в СССР» должен иметь раздел, посвященный надзору прокуратуры за соблюдением законности в местах лишения свободы.

В ст. 32 «Положения о прокурорском надзоре в СССР» устанавливается, что на органы прокуратуры возлагается ответственность за соблюдение социалистической законности в местах лишения свободы». Ни в одной юридической дисциплине не говорится о том, как должна быть организована работа прокуратуры в этой области, чтобы прокуратура могла выполнить возложенные на нее задачи. Как было указано выше, в учебнике по «Организации суда и прокуратуры в СССР» этому вопросу посвящено всего лишь полстраницы. В результате студенты, оканчивающие юридические вузы, не имеют никакого представления ни о задачах, возложенных на прокуратуру в этой области, ни о тех широких правах, которые предоставлены прокурору для выполнения этих задач, ни о методике осуществления этой отрасли прокурорской работы. Осветить все это можно лишь в курсе «Прокурорский надзор в СССР».

Наконец, существенной частью указанного курса должна быть организация следственного аппарата и работа следователя. В курсе «Организация суда и прокуратуры в СССР» перечисляются следственные органы, имеющиеся в Советском Союзе. В курсах уголовного процесса и криминалистики подробно рассматривается деятельность следователя по расследованию отдельного конкретного дела, но ни в одной юридической дисциплине не говорится о том, как организуются следственные участки, какую работу, помимо расследования отдельных конкретных дел, должен проводить следователь на своем участке, каким образом планируется вся работа следователя, Нигде не говорится также о том, как увязывается вся работа следователя с работой местных советских и партийных органов и со всей деятельностью милиции по борьбе с преступностью, какова роль прокурора в выполнении функций следственных органов.

В заключение необходимо отметить еще одно важное обстоятельство. Отдельные отрасли работы прокуратуры, перечисленные в гл. II–V «Положения о прокурорском надзоре в СССР», не являются какими-то особыми изолированными друг от друга функциями, но неразрывно связаны между собой и являются лишь различными методами, с помощью которых осуществляется основная задача прокуратуры – высший надзор за точным соблюдением законов.

Всякому, кто практически знаком с работой прокуратуры, хорошо известно, например, что работа по общему надзору часто приводит к возбуждению уголовного дела и, наоборот, данные, полученные при расследовании уголовного дела, служат основанием для принятия тех или иных мер в порядке общего надзора. Известно также, что участие прокурора в суде при разбирательстве уголовных дел дает ему важные данные для устранения тех или иных недостатков в работе органов расследования; осуществление надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы нередко приводит к выявлению незаконных и необоснованных приговоров, подлежащих опротестованию в порядке надзора, и т.д.

Только в курсе «Прокурорский надзор в СССР» может быть глубоко изучена взаимная связь различных отраслей прокурорской работы и важное значение этой связи для укрепления социалистической законности.

Таким образом, очень широкий круг вопросов, касающихся задач прокуратуры, ее организации и методики работы, останется совершенно неизвестным оканчивающим юридические вузы, если вся совокупность этих вопросов не получит систематического освещения в специальном курсе «Прокурорский надзор в СССР». Поэтому речь должна идти не о том, нужен ли такой курс или не нужен, а о тщательной разработке программы этого курса и о создании на ее основе полноценного учебника, который был бы построен не только на анализе правовых норм, регулирующих деятельность прокуратуры, но и на обобщении практической деятельности прокуратуры во всех основных отраслях ее работы.