Вопрос о функциях государства в теории государства и права является традиционным для юристов всех стран и школ права. Возникновение тех или других доктрин обусловливалось и эволюцией философской мысли, и разнообразием в подходах к систематизации отдельных форм деятельности государства, а также иными факторами, связанными в большей степени с научным анализом сложившейся деятельности государства или субъективными взглядами на его будущее развитие. При этом важным обстоятельством является наличие определенного исторического опыта, составляющего базу для соответствующих исследований¹. Этот достаточно естественный процесс в науке теории государства и права, существовавший в том числе и в России до 1917 г., позже приобрел не только практическую значимость, но и превратил государство в своего рода экспериментальную лабораторию, где ставятся опыты, связанные с определением как разнообразия функций государства, так и их содержания.

После революции 1917 г., в ходе первых 70 лет теории о функциях советского социалистического государства формировались вместе с самим государством, причем в силу ряда политических факторов и объективно меняющейся ситуации в мире - появление блока социалистических стран - научные воззрения выстроились в последовательную теорию². Крушение социалистической системы и формирование нового общества и государства получили характеристику и название «переходного периода». Причем с особой устойчивостью эта характеристика привилась к экономическим отношениям³. Существующие в этой связи теории, воззрения, политические и законодательные инициативы столь разнообразны, что вряд ли стоит приводить их в какую-либо систему. Теоретического осмысления требует весьма практическая задача: определение содержания функций российского государства в конкретных областях общественной жизни.

Примечательным явлением в этой связи стал поиск государством своей роли по отношению к науке и результатам научной и научно-технической деятельности, а также к развитию инновационных процессов. Обращает на себя внимание тот факт, что с момента начала экономических реформ эта проблема не была приоритетной. Сконцентрировавшись в первую очередь на приватизации природных ресурсов, государство, только закончив этот процесс, стало предлагать обществу реформу организации науки и использования научно-технических результатов. В чем же суть предлагаемых программ? Это важно понять, поскольку в них отражается видение государством своих функций.

Начало законодательных инициатив правительства в рассматриваемой области связано с разработкой ряда поправок к блоку законов об интеллектуальной собственности. Позже началась работа по подготовке поправок к законодательству о науке. Возникновение этих законодательных инициатив, по существу, отражало поиск государством своего места в рыночных отношениях и, соответственно, его правовое закрепление. Суть проблемы состояла в том, что объективная необходимость принципиальной реформы российского законодательства об интеллектуальной собственности в начале 90-х годов была сопряжена с началом интенсивного процесса формирования экономики, основанной на частной собственности, и принципиального изменения экономической функции государства. Во-первых, оно утрачивает свои позиции участника хозяйственного оборота, во-вторых, что особенно важно, меняются и содержание, и формы реализации им экономической функции. На место плановой системы, основанной на государственной собственности, а также исключительных прав государства на результаты интеллектуальной деятельности и, как следствие, прямого подчинения государству хозяйствующих субъектов приходит необходимость создания новой системы. Она строится. В ее основе лежит приватизация, создание налоговой системы как средства не только формирования бюджета, но и регулятора экономики, антимонопольное законодательство, т.е. правовое регулирование, не известное советской экономике. Принципиальные изменения происходят так же в таможенном, внешнеторговом, валютном регулировании.

Роль государства во всех областях общественной жизни, состоит, в частности, в поддержке ряда ее сфер: производственных, научных и социальных, например, сельского хозяйства, медицины, образования и науки. Для России как государства «переходного» периода эта задача также стала актуальной. Применительно к вопросам, связанным с интеллектуальной собственностью, речь идет о возможных формах поддержки авторов и мерах по развитию инновационной деятельности.

Наука теории государства и права дает различные типизации функций государства и его роли в той или иной сфере общественной жизни. В свою очередь правовая политика государства и принимаемое правовое регулирование способно наполнить разным содержанием ту или иную государственную функцию. По-разному может быть выражена и роль государства, в частности, в поддержке науки.

Конец прошлого и начало нынешнего столетия связаны с попытками государства укрепить свои позиции в экономике и общественной жизни. Однако в комплексе мер, предпринимаемых государством в сфере науки и инновационных процессов, прослеживается определенная правовая тенденция, вызывающая озабоченность. Так. при разработке поправок к блоку законов об интеллектуальной собственности стал вопрос о правах государства на результаты интеллектуальной деятельности (ИД), полученные научными и научно-образовательными учреждениями при бюджетном финансировании⁴. Принимая во внимание, что научные учреждения России, и в первую очередь Российская академия наук, являются бюджетными учреждениями, речь, по существу, шла о правах государства практически на основной комплекс результатов ИД.

Суть проблемы сводится к следующему. Развитие отечественного законодательства, регулирующего права на интеллектуальную собственность, до последнего времени давало примеры полярных подходов к определению как субъектов, которым принадлежат исключительные права, так и принципов построения отношений между авторами и обладателями исключительных прав. Так, в советский период исключительные права на результаты ИД закреплялись за советским государством. Исключение составляли права иностранных граждан и иностранных юридических лиц, охраняемые патентом, выданным патентным ведомством⁵. Российское законодательство, начиная с 1992 г., установило принципиально иной подход в вопросах, касающихся прав авторов и патентообладателей: оно в принципе исключило государство из числа субъектов - обладателей исключительных прав на создаваемые объекты интеллектуальной деятельности, признавая их лишь за автором и работодателем. В плане поддержки ученых, изобретателей и содействия инновационным процессам Патентный закон в ст. 9 предусматривал создание федерального Фонда изобретений России.

Таким образом, действовавшее законодательство выделяло две принципиальные функции государства в рассматриваемой сфере: охрану и защиту результатов научно-технической деятельности, а также принятие мер по поддержке и развитию науки и научно-технической деятельности. Функции государства, конечно, не должны ограничиваться созданием упомянутого фонда. Эта сфера деятельности достаточно многогранна. Однако в условиях, когда финансовое положение практически всех отечественных исследовательских центров кардинальным образом ухудшилось, когда реальный сектор экономики не только не развивал производство на основе современных технологий, но, напротив, сократил имеющееся, введение специальных мер по поддержке и развитию инновационной деятельности приобретало особое значение. Годы, прошедшие с даты принятия упомянутых законов, безусловно, накопили опыт перестройки российской экономики на рыночной основе, но не стали годами интенсивного развития российской науки (достаточно упомянуть значительную эмиграцию научных кадров), а тем более временем решения основной для нее задачи: внедрения результатов научно-технической деятельности в хозяйственный оборот. В условиях, когда наука объективно потеряла ту материальную базу, на основе которой она долгие годы развивалась, а нынешний бюджет России явно неадекватен пока сохраняющемуся научному потенциалу, использование государством специальных мер поддержки науки является насущной задачей. Вместе с тем сменявшие друг друга российские правительства не только не реализовали положений федеральных законов о создании федерального Фонда, но, напротив, добились исключения упоминания о нем из закона. Не было предложено и иных форм поддержки научной и научно-технической сферы. Была провозглашена и получила законодательное закрепление другая идея: активного участия государства в научно-техническом обороте в качестве хозяйствующего субъекта. При этом подобное участие связывалось с фактом бюджетного финансирования научно-технических разработок и соответственно получения исключительных прав на создаваемые результаты. По существу, в основе этой концепции лежат три основных аргумента. Во-первых, государство является, наряду с физическими и юридическими лицами, субъектом гражданско-правовых отношений и, соответственно, участие государства в хозяйственном обороте, связанном с обращением результатов научно-технической деятельности есть не что иное, как реализация прав, которыми пользуются иные субъекты гражданского права. Во-вторых, приобретение исключительных прав на научно-технические результаты обеспечит возвратность бюджетных средств, за счет которых они создаются. В-третьих, статус государства как патентообладателя является средством, обеспечивающим национальную безопасность, связанную с высокими технологиями, имеющими военное и двойное назначение.

Такой поворот в правовой политике вызвал энергичную критику со стороны не только юристов, поскольку практическая реализации предлагавшейся концепции неизбежно вступает в противоречие с рядом институтов права интеллектуальной собственности, но и научной общественности в целом. Изначальные законодательные предложения правительства по существу лишали авторов разработок исключительных прав на них только в силу того, что финансирование проектов осуществляется за счет бюджетных средств. Вовлечение государства в хозяйственную деятельность в рассматриваемой сфере означает не поддержку науки, как одну из важнейших функций государства, а во-первых, попытку увеличить бюджетные поступления и, во-вторых, установление государственного контроля над процессом создания и оборота результатов ИД в целях национальной безопасности. Однако отечественный опыт со всей наглядностью продемонстрировал неспособность государства быть эффективным хозяином. Что касается проблемы национальной безопасности, связанной с созданием и использованием высоких технологий, то ее решение следует искать не в сфере законодательства об интеллектуальной собственности, а в совершенствовании законодательства, регулирующего оборот результатов интеллектуальной деятельности. В частности, в законодательстве об экспортно-импортном контроле и механизмах его применения.

Дальнейшее развитие правовой базы требует выработки концепции роли государства в процессе создания и использования интеллектуального продукта. При этом представляется необходимым руководствоваться не только общими принципами построения отношений государства и хозяйствующих субъектов в условиях рыночной экономики, в нашем случае в научной и научно- технической сфере, но и принимать во внимание весьма противоречивую ситуацию, сложившуюся в России к моменту начала рыночных реформ и сохраняющуюся в настоящее время. Особенность состоит в явном дисбалансе уровня развития промышленности, требующей привлечения современных технологий, причем включая и зарубежного происхождения, и реального развития отечественной фундаментальной науки, а также НИОКР, по ряду позиций, опережающих уровень промышленно развитых стран. Этот фактор должен стимулировать государство не только к значительному бюджетному финансированию науки и научно-технических исследований, как условию сохранения имеющегося потенциала, но и к проведению последовательной политики, направленной на доведение научных результатов до уровня технологий и активное вовлечение всего спектра результатов научно-технической деятельности в хозяйственный оборот.

Таким образом, достаточно очевидная роль государства в развитии отечественного научно- технического потенциала в условиях российской действительности приобретает особое значение, причем не в силу слабости научных школ и науки в целом, но, напротив, принимая во внимание ее уникальную развитость, с одной стороны, и очевидную неприспособленность, надеемся, временную, к рыночным условиям жизни - с другой.

Вместе с тем высокий уровень развития отечественной науки как непременное условие существования супердержавы, создающей высокотехнологичные вооружения, также предопределяет ее особую роль, состоящую в необходимости осуществления контроля за процессом создания вооружений, причем от стадии их разработок до стадии торговли как вооружениями, так и технологиями, имеющими военное и двойное назначение. Именно этими целями преимущественно должно быть ограничено участие государства в качестве субъекта, обладающего исключительными правами на результаты ИД. В этой связи важно отметить, что в США, в стране, которая несет аналогичное бремя ответственности, были приняты специальные законы Бая-Доула 1980 г. и Стивенсона-Уайдлера 1980 г., обеспечивающие возможность государства участвовать в отношениях по обороту результатов научно-технической деятельности в качестве субъекта права.

Содержание функции Российского государства должно обеспечивать осуществление его деятельности по развитию отечественной науки и по интенсивному внедрению инновационных результатов в хозяйственный оборот, с одной стороны, и меры по контролю над распространением знаний и технологий, важных для обеспечения национальной безопасности, с другой. Однако отечественная правовая политика дает примеры попыток наделения государства, стремящегося к развитию рыночных отношений, другими функциями, которые были присущи ему в советский период - функциями хозяйствующего субъекта. Предпосылкой такого подхода является традиционный поиск средств для пополнения бюджета. Начиная с конца 90-х годов, получила развитие правительственная инициатива провести инвентаризацию прав Российской Федерации на объекты интеллектуальной собственности, время создания которых уходит в советский период, а также нормативное закрепление за РФ прав на результаты ИД, созданные за счет бюджетного финансирования. Эта самая общая идея не учитывает ряда фундаментальных факторов.

Во-первых, созданные научно-технические результаты уже имеют обладателей и пользователей, соответственно претензия государства на права в отношении таких объектов не может быть решена автоматически в силу издания нормативного акта, даже федерального закона, а может быть только предметом судебного разбирательства, причем как в российских судах, так и за рубежом. Во-вторых, финансирование работ может служить лишь основанием требовать возвратности денежных средств, а не является само по себе основанием возникновения исключительных прав, это должно быть прямо предусмотрено договором, на основе которого осуществляется финансирование. В-третьих, для государства как субъекта хозяйственной деятельности существует реальная опасность быть вовлеченным в судебные споры, в том числе и за рубежом, связанные не только с правами на интеллектуальную собственность, но и с отношениями по ее использованию в хозяйственном обороте.

Отсюда более важной представляется задача развития законодательства, касающегося регулирования оборота результатов интеллектуальной деятельности, где одним из субъектов правоотношений выступает государство. Причем права государства возникают лишь в случае, если это прямо не предусмотрено в госконтракте.

Принятые в 2003 г. поправки к законам об интеллектуальной собственности признали за государством, осуществляющим бюджетное финансирование научных и научно-технических разработок, быть обладателем исключительных прав в случае, если интеллектуальный продукт был создан при выполнении работ по государственному контракту для федеральных государственных нужд или нужд субъекта Российской Федерации.

Заключение контракта для государственных нужд предусмотрено ГК РФ, а также рядом нормативных актов, принятых в его развитие. Однако Гражданский кодекс адресует регулирование только к отношениям по поставке товаров для государственных нужд (§ 4 гл. 30) и по подрядным работам для государственных нужд (§ 5 гл. 37).

Регулирование отношений по выполнению научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ ГК не относит ни к отношениям поставки, ни к отношениям подряда. Им посвящена самостоятельная гл. 38, имеющая соответствующее название.

Особенность этой главы, по сравнению с гл. 30 и 37 ГК РФ, состоит в том, что она не содержит специального параграфа или статей, регулирующих отношения по выполнению научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд.

Таким образом, содержание Гражданского кодекса на сегодняшний день устанавливает универсальное регулирование отношений по выполнению научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ вне зависимости от статуса субъектов правоотношений.

Из сказанного следует, что основа гражданско-правового регулирования отношений по поводу создания, передачи и использования результатов творческой деятельности действует в силу ГК РФ и федеральных законов об интеллектуальной собственности. В этой связи представляется важным разработка законопроекта (поправок к ГК РФ), регламентирующего этот вид договоров.

При разработке рассматриваемого законопроекта задача состоит в выявлении и при необходимости формулировании специальных гражданско-правовых норм, устанавливающих особенности регулирования складывающихся отношений с участием государства, а также норм публично-правового характера, обеспечивающих национальные интересы Российской Федерации.

Приобретение результатов интеллектуальной деятельности по общему правилу возможно для целей их коммерческой реализации (например, торговли лицензиями) для внедрения в производство (в конечном счете для изготовления материальной продукции) и для личного потребления (последний случай не составляет предмета настоящего исследования).

Коммерческая реализация результатов ИД вряд ли требует специальной правовой регламентации, поскольку торговля ими не должна рассматриваться в качестве деятельности государства, в котором строится рыночная система экономики.

Приобретение государством прав на результаты ИД для целей внедрения их в производство или для создания на их основе вещественных объектов, напротив, возможно постольку, поскольку сами эти результаты необходимы для приобретения продукции или создания объектов для государственных нужд.

Например, субъект федерации приобретает для своих нужд архитектурный проект и заключает госконтракт на строительство объекта по разработанному проекту или федеральный заказчик заключает госконтракт на разработку и производство новых систем вооружений. И в первом, и во втором случае нужды государства в равной мере относятся как к разработке проекта или технологий, так и к получению конечного продукта. Таким образом, государственные нужды в результате интеллектуальной деятельности обусловлены, как правило, необходимостью обеспечить потребности государства в определенной продукции и других материальных объектах.

Вместе с тем применительно к научным и научно-техническим разработкам следует выделить потенциальный интерес государства, а, следовательно, и его задачи (нужды), связанные с обеспечением национальной безопасности, внешнеполитических интересов, а возможно и защиты внутреннего рынка и интересов населения. В данном случае имеется в виду, во-первых, законодательное ограничение оборота результатов ИД, во-вторых, целенаправленная деятельность государства по приобретению исключительных прав в целях ограничения или исключения их производства коммерческими структурами. По существу, речь идет о выкупе государством возможных результатов ИД, способных при иных условиях создать угрозу национальной безопасности и иным публичным интересам.

Другим аспектом правовой политики государства в сфере науки и научно-технической деятельности, а также инновационной деятельности стали меры по реформированию законодательства в области науки. Среди предпринятых шагов обращает на себя внимание проект федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных и исполнительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» (этот Закон стали называть Законом о разграничении полномочий), а также программы и проекты правительства по реформированию статуса научных учреждений, включая Российскую академию наук. Первая редакция проекта Закона о разграничении полномочий содержала ряд положений, выходящих за объявленный предмет регулирования и, по существу, значительно ущемляла права и интересы научных учреждений. Например, академии наук, имеющие государственный статус, были исключены из числа государственных заказчиков на поставку продукции для федеральных нужд, а формулировки, касающиеся объема бюджетного финансирования, допускали возможность его уменьшения. Такой подход вызвал отрицательную реакцию у научной общественности, и в проект были внесены поправки. Однако еще большую озабоченность вызвала инициатива правительства по пересмотру Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике».

В этом сегменте научно-технической политики прослеживается, по существу, уже обозначенный подход: коль скоро научные учреждения являются в основе своей бюджетными учреждениями, к ним следует применять более жесткие меры в плане управления (ограничение принципа самоуправления научных учреждений, определение режима использования материальной базы и усиление регламентации использования денежных средств (при явно неадекватном бюджетном финансировании). Кроме того, оптимизация развития научных исследований связывается в первую очередь с процессом приватизации научных учреждений. И в этой части проводимой реформы звучит все та же тема: «даешь эффективность», т.е. масштабы возвратности бюджетного финансирования.

Однако, что же представляет собой бюджетное финансирование? Это в первую очередь средство для выполнения государством своих функций, где коммерция - скорее «вынужденный эпизод», чем «программная деятельность».

Роль государства в поддержке науки и введении результатов ИД в экономический оборот для государства «переходного» типа, каковым является Россия, должна ассоциироваться с патронажной функцией государства. В пользу такого утверждения свидетельствует опыт наиболее развитых стран.

Насколько же симметричны проблемы, поднимаемые российским правительством и законодателем, тем, которые обсуждаются за рубежом? В этой сфере соответствия мало. Было бы излишним излагать общие различия в объеме внимания и материального обеспечения, предоставляемом науке такими странами, как США, Великобритания, Франция, Германия и Япония, с одной стороны, и Россией - с другой. Здесь есть очевидная причина - различие в государственных бюджетах.

Однако озабоченность вызывает отсутствие должной работы с теми проблемами правового, экономического и организационного характера, которые являются предметом обсуждения, а подчас и решения в этих странах.

Развитие государства в современных условиях связано с качественным пересмотром содержания политики, включая правовую политику государства в отношении науки и инновационных процессов. Так, в Японии разработана и реализуется «Стратегическая программа создания, охраны и использования объектов интеллектуальной собственности», провозгласившая принцип перехода от конкурентоспособного лидера в «производстве материальных продуктов» к созданию экономики, «основанной на знаниях», и нации, «основанной на интеллектуальной собственности». Именно это рассматривается как необходимое условие сохранения лидерства в глобализированном мире. Концептуальное же отношение государства к охране результатов ИД и инновационным процессам сводится к следующему. Во-первых, гарантия прав автора, даже в отношениях с работодателем. Во-вторых, широкое государственное финансирование инновационных процессов при усилении защиты права авторов и научных учреждений. Практически речь идет не о выкупе или получении государством исключительных прав в целях их коммерциализации или администрирования ими, а об оказании всесторонней поддержки, в том числе и материальной, научным учреждениям и промышленности с целью обеспечения взаимодействия в инновационном процессе.

В свете сказанного представляется, что вектор правовой политики Российского государства должен быть переориентирован. Наука и ее результаты - это основа развития современной экономики и общества в целом. Задача государства состоит не в борьбе за прибыли, извлекаемые из научных учреждений, отождествляемых с коммерческими организациями, или инновационных процессов, и не в выполнении по отношению к ним исключительно роли мытаря. Оно должно стать донором, поддерживающим образование, культуру, медицину и науку.