Везде
Институциональные и неформальные практики лоббизма: проблема разделения и интерпретация
Оглавление
Аннотация Оценить Содержание публикации
Библиография Комментарии
Поделиться
QR
Метрика
Институциональные и неформальные практики лоббизма: проблема разделения и интерпретация
Аннотация
Код статьи
S013216250017165-4-1
DOI
10.31857/S013216250017165-4
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Левичева Валентина Федоровна 
Должность: профессор, заведующий кафедрой прикладной социологии
Аффилиация: Российский государственный гуманитарный университет
Адрес: Российская Федерация, Москва
Выпуск
Номер 10
Страницы
50-60
Аннотация

Анализируются возможности и ограничения институционального (в том числе законодательного) регулирования практик представления и лоббирования групп интересов при взаимодействии со структурами власти. Практически любая легальная институциональная лоббистская трансакция имеет своего неформального «двойника», который сокращает трансакционные издержки на рынках общественных коммуникаций. Законы способны поглотить лишь небольшую часть поведенческого разнообразия на лоббистском рынке, вне зависимости от того, в каком состоянии находится то или иное национальное законодательство. Автором выделяются пять причин, в силу которых формальный и неформальный лоббизм являются взаимодополняемыми, а не взаимозаменяемыми видами деятельности. Дана характеристика субъектов неформального лоббизма (включая социальные сети).

Ключевые слова
политическая социология, лоббизм, неформальные социальные взаимодействия, неформальные практики, группы интересов, регуляция, институциональные коммуникации
Классификатор
Получено
14.10.2021
Дата публикации
19.10.2021
Всего подписок
6
Всего просмотров
85
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать Скачать pdf
1 Интересы – группы интересов – лоббизм: проблема определения. Выстраивание институциональных отношений между властью и обществом – крайне сложный и противоречивый процесс. Особенно это относится к лоббизму, давно ставшему объектом политолого-социологических исследований за рубежом и в России. В частности, перспективы его правового регулирования с позиций конституционного права ранее анализировались экспертами [Бекетова, Федюнин, 2018]. Предпринимались также попытки исследования реальных практик давления на органы исполнительной власти и форм лоббирования, используемых депутатами Федерального Собрания [Арутюнян, 2016]. Но, в отличие от других общественных практик, лоббизм наиболее «ловко» ускользает от прямого маркирования и официальной регламентации. Он всегда балансирует на грани формального и неформального.
2 Сам социальный феномен лоббизма и его правовое определение во многом зависят от конкретного государства и его политического ландшафта. Например, «Американская лига лоббистов» рассматривает лоббистскую деятельность как сферу реализации интересов, прежде всего, корпораций или отраслевых объединений, стремящихся оказать влияние на разработку и реализацию государственной политики в интересующей их сфере. В официальных документах Европейской комиссии «лоббирование» – это «любая деятельность, имеющая своей целью повлиять на формирование политики и процессы принятия решений в институтах Евросоюза»1. А согласно «Transparency International», под лоббистской деятельностью принято понимать «любое прямое или непрямое взаимодействие с государственными служащими, лицами, принимающими политические решения, или их представителями с целью оказания влияния на процесс принятия решения в публичной политике»2.
1.  Green Paper (COM) 194 Final on European Transparency Initiative // European Union. 2006. URL: >>>> (дата обращения: 10.11.2020).

2.  Lobbying in Europe. Hidden Influence, Priviledged Access // Transparency International. 2015. URL: >>>> (дата обращения: 10.11.2020).
3 Все эти определения фиксируют лоббирование как процесс многостороннего социального взаимодействия. Помимо этого, следует учитывать, что отличительной чертой подобных социальных взаимодействий является наличие неких «правил игры» в обществе, посредством которых группы интересов экономят затраты, выстраивая надежные связи, чиновники получают информацию, а политики приобретают поддержку. Во всех случаях происходит экономия на трансакционных издержках повторяющихся усилий. Поэтому само лоббирование необходимо рассматривать как регулятивное явление, состоящее из формальных и неформальных норм, правил и ограничений.
4 Для институционального анализа феномена лоббизма важно выделить субстантивные качества интересов, обуславливающих возможность и неизбежность формирования агрегаторов – групп интересов. Среди них: интенциональность интересов, их направленность на определенные объекты, что закрепляет социальные ориентации на уровне общностей и групп, и мотивированные стремления контролировать жизненные ресурсы – на уровне социального субъекта. Спектр интересов распределен в таких сферах, как благополучие и выгода, безопасность, стабильность и устойчивый рост, позиции в социальной иерархии. Стратифицирование общества на многообразные и разноуровневые группы интересов – фундаментальный общеисторический процесс, который приобретает разные цивилизационные формы. Группы интересов – это сообщества, интегрированные осознанными интересами и способные их выражать, представлять, отстаивать и продвигать через систему социальных взаимодействий во власть.
5 Исходя из вышесказанного, мы предлагаем общее определение лоббизма как совокупности правовых (формальных) и внеправовых (неформальных) норм и практик, регулирующих отношения между обществом и властью для обеспечения ресурсного влияния групп интересов. П. Фельдман подчеркивает, что «лоббизм – это специфическая форма политической коммуникации, в которой субъектами всегда выступают группы интересов, вынесенные за систему государственной власти, а объектами – должностные лица или органы, ответственные за принятие конкретных административно-политических решений. Передача влияния от субъекта к объекту осуществляется через информационных посредников – агентов и контрагентов» [Фельдман, 2014].
6 Лоббизм обладает собственными материальными, структурными, организационными, профессиональными, функциональными и иными ресурсами, обеспечивающими его постоянное, активное и эффективное воздействие (влияние, давление) на процесс разработки и принятия властных решений.
7 Правовое регулирование лоббизма. В настоящее время специальные законы, регулирующие лоббизм, приняты лишь в 11 странах (не считая Евросоюза). В странах регулируемого лоббизма закон обязывает лоббистов регистрироваться, что подтверждает институциональность их деятельности. В США, где закон определяет наиболее жесткую форму регистрации, лоббист обязан не только зарегистрироваться, но и указать конкретную цель, которую он ставит перед собой, задекларировать уровень расходов на эту деятельность, перечислить парламентариев и чиновников, с которыми будут осуществляться контакты. В Евросоюзе регистранты тоже должны предоставить информацию о своей деятельности: количество вовлеченных в лоббирование сотрудников; законодательные акты, над которыми они работают; суммы, которые были истрачены на лоббирование, количество финансовых средств (грантов), раскрыть источники финансирования, если таковые имеются. Если группа интересов нанимает посредника, он регистрируется как лоббист, а группу интересов указывает как своего клиента. Клиентом обычно может выступать только легальная организация, прошедшая регистрацию, с жесткой финансовой отчетностью. Все данные реестров организаций-лоббистов обычно находятся в открытом доступе3.
3. См. европейский регистр (http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/consultation/displaylobbyist. do?id=269765512149-12) и американский реестр (https://fara.us).
8 В России первый законопроект о регулировании лоббистской деятельности был внесен в Государственную Думу в 1995 г. По сути это была калька с американского закона. Законопроект даже прошел первое чтение, но на этом все и закончилось. Последующие попытки не имели и такого успеха. Возобладало мнение, что организованный лоббизм американского типа в России еще долго не появится, следовательно – нечего регулировать. Правда, в 2002 г. одна из парламентских фракций предложила перенять японскую систему регулирования лоббизма посредством институтов, представляющих интересы крупного бизнеса (по аналогии с японской Кэйданрэн4). Но за такой проект проголосовали лишь 6 депутатов из 450.
4. В Японии в 1946 г. создана Японская Федерация Ассоциаций Бизнеса (Кэйданрэн), включающая ведущие японские корпорации, промышленные группы и ассоциации. Решения Федерации обязательны для всех участвующих в ней организаций. В обмен на это Федерация официально представляет коллективные интересы крупного бизнеса в правительстве и политических партиях.
9 Квалификация легального лоббизма как инструмента системной борьбы с коррупцией стала основанием для внесения пункта о подготовке закона о лоббизме в Национальный план противодействия коррупции, утвержденный указом президента Дмитрия Медведева от 31 июля 2008 г.
10 В 2010 г. ОЭСР разработала рекомендации по регулированию лоббизма – «Принципы прозрачности и честности в лоббизме». В нем были определены термины «лоббизм» и «лоббист», закреплены правила взаимодействия чиновников с лоббистами. Под влиянием этих Принципов в нашей стране к разработке закона подключилось Минэкономразвития, собиравшее на площадке «Открытого правительства» предложения деловых кругов и экспертов. В 2013 г. Минэкономразвития дало поручение РСПП проработать вопросы регулирования лоббизма – обеспечить переход от теневого давления на власть и тотальной коррупции к легальному лоббизму и ограничению коррупции. Такая задача неподъемна, и, конечно же, РСПП с ней не справился.
11 Следующей попыткой регулирования лоббизма явился законопроект, Минэкономразвития, согласно которому государственные и муниципальные служащие категории «руководители» (за исключением министров и президента) должны были бы ежемесячно отчитываться и выкладывать в Интернет информацию, с какими представителями бизнеса и НКО они встречались. Этот законопроект просто высмеяли как утопию.
12 В декабре 2013 г. альтернативный законопроект о лоббизме внесла в Госдуму фракция «Справедливая Россия». Бремя отчетности предлагалось перенести на самих лоббистов – за этическими нормами лоббизма должна была следить саморегулируемая организация. Этот законопроект оказался раскритикован Правительством и задвинут в долгий ящик.
13 В «Национальный план по противодействию коррупции на 2014–2015 год» также был внесен пункт о разработке нормативной базы для создания в России легального института лоббизма, и он так же, как и раньше, не был реализован.
14 Последний всплеск общественного интереса к проблемам лоббирования относится к началу 2019 г. Заместитель председателя комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции Анатолий Выборный заявил ТАСС, что законопроект об институте лоббизма в России может быть разработан и внесен на рассмотрение парламента в течение года. Но и это заявление не имело последствий.
15 Таким образом, с 1991 г. было осуществлено несколько попыток законодательного регулирования лоббизма в той или иной форме, но все они провалились усилиями самих лоббистов, у государственных органов власти не хватило решимости довести дело до конца. Похоже, всех устраивает сложившееся положение дел.
16 Возникает вопрос: может ли быть по-другому? Считается, что в отсутствие прямого закона о лоббизме посредники между бизнесом и властью постоянно балансируют на грани коррупции, поскольку масштабы неформального закулисья на всех уровнях законодательной и исполнительной власти не поддаются даже приблизительным оценкам. В действительности же, как показывает практика, лоббизм и без специального закона в определенной степени институционально обеспечен. К институциональным практикам регулирования лоббизма можно отнести, прежде всего, использование антикоррупционного законодательства, в том числе регулирование «конфликта интересов», борьбу с отмыванием денег, запрет на «торговлю влиянием», этические нормы государственной службы, блокирующие репутационные риски, журналистские расследования.
17 Видимо, «запихнуть» под институциональный свод все разнообразие «лоббистской жизни» принципиально невозможно. Легальный институт способен поглотить лишь часть этого разнообразия, а другая часть лоббистских коммуникаций всегда будет находиться в «тени» вне зависимости от того, в каком состоянии находится то или иное национальное законодательство. Неписанных договоренностей всегда будет на порядок больше, чем формальных установок.
18 Неформальные практики лоббирования. Исследователь лоббизма в Евросоюзе Р. Ван Шенделен, отдавая дань неформальной специфике лоббирования, дает следующее его определение: «Лоббирование – это, как минимум, неформальный обмен информацией с должностными лицами, а как максимум, попытка неформального воздействия на должностных лиц» [Van Schendelen, 2010]. Такое определение вообще не дает лоббизму права на формализацию, что не совсем верно. Значительная часть лоббистских практик вполне может быть (и бывает) институционализирована.
19 Сэмюэл Хантингтон, отвечая на знаменитую фразу Дугласа Норта «Институты имеют значение», 20 лет спустя сказал, что «Культура [тоже] имеет значение». После нашумевшей работы «Культура имеет значение» высокое влияние ценностей на институты считалось по большей части доказанным [Harrison, Huntington, 2000]. Неформальные практики связали с архаичными проявлениями далекого прошлого и глубоко укоренившегося культурного наследия, порождением прежних формальных институтов, канувших в лету сравнительно недавно, и ответом на текущие институциональные риски, локальным продуктом субкультур и т. д. При этом не было обнаружено ничего, что говорило бы о принципиальной невозможности формализации неформального.
20 Гретхен Хелмке и Стивен Левитски попытались концептуально отделить неформальные практики от культуры и традиций [Хелмке, Левитски, 2007]. Оказалось, что многие неформальные социальные взаимодействия имеют крайне опосредованное отношение к институтам и ценностям далекого и недавнего прошлого. Они благополучно складываются в современном обществе, а их происхождение надо еще определить.
21 Это полностью относится к неформальным практикам лоббирования, которые вряд ли можно свести к чисто культурному феномену. Но так как «культура, все же, имеет значение», неформальные практики лоббирования заметно различаются по странам.
22 На наш взгляд, «диктатура» правил и стихия неформального – это две параллельные и самостоятельно существующие реальности. Практически любая легальная институциональная трансакция отбрасывает «тень», т. е. имеет своего неформального двойника, также минимизирующего трансакционные издержки на обширных пространствах рынков и общественных коммуникаций.
23 Несмотря на самостоятельность, распространенность неформальных практик прямо коррелирует с характером и состоянием формальных институтов. При институциональной избыточности (как в США) или, наоборот, институциональной недостаточности (как в России), в случае различных дисфункций в институциональной среде (повсеместно) происходит естественный и быстрый переход акторов из формальной среды в неформальную, от общих правил – к персонифицированным отношениям.
24 Как ни парадоксально, в зарегулированном Конгрессе США неформального лоббизма ничуть не меньше (если не больше), чем в менее зарегулированных парламентах Восточной Европы и Государственной Думе России. В Брюсселе во всех кафе вокруг Европейского парламента происходят встречи лоббистов и депутатов, лоббистов и сотрудников различных департаментов Европейской комиссии. Идет нормальный, но ничем не регламентированный переговорный процесс. Чиновники должны встречаться с официальными представителями бизнеса, чтобы принимать взвешенные решения, что они и делают.
25 Неформальный (внеинституциональный) лоббизм обладает значительным «энергетическим» и продуктивным потенциалом, позволяющим отдельным сообществам, корпорациям и организациям продвигать (продавливать) свои интересы быстрее и с большим результатом, чем это допускают институты. По оценке экспертов, законодательно отрегулированный лоббизм (внешний и внутренний) результативен только на 10-15%. Результативность теневых практик многократно выше.
26 Как показывает практика стран, где лоббисты являются легальными (профессиональными) посредниками между группами интересов и органами принятия решений, реестры лоббистов ведутся формально и раскрывают лишь небольшую часть реальных лоббистских контактов. Объем лоббистских сделок в «теневом секторе» в несколько раз превышает официальные данные.
27 Даже в США, где, казалось бы, наиболее успешно борются с лоббистской тенью, лишь каждый пятый лоббист регистрирует свою деятельность в законном порядке, а официальные отчеты раскрывают не более 5% контактов5. Похожая ситуация сложилась в Евросоюзе. В Европейском реестре наиболее активные лоббистские группы вообще не видны. Там не найдешь таких мировых лидеров лоббирования как Alitalia, Apple Computer, Canon, Deutsche Bank AG, General Motors Europe, Walt Disney Company Inc. и многих других.
5. Pegg D. Lobbying register covers fewer than one in 20 lobbyists – report // The Guardian. 2015. URL: >>>> (дата обращения 10.11.2020).
28 О масштабах лоббистской «тени» можно судить только оценочно или по косвенным данным, например, по количеству крупных адвокатских контор, рекламирующих свои лоббистские услуги. Под предлогом защиты профессиональных секретов они не сообщают ни о своих клиентах, ни о расходах на лоббирование.
29 Другими словами, страны, принявшие прямые законы о лоббизме, имеют не меньше проблем с лоббистской «тенью», чем страны, где таких законов нет. Уход «в тень» в первом случае связан с институциональной избыточностью, поскольку соблюдение нормативных требований не только не окупается, но и является источником угроз и обременений.
30 На первый взгляд, институциональный лоббизм отличается от теневого так же, как любой открытый конкурс от заранее проплаченных или «распилочных» тендеров. Однако неформальные связи при распределении государственных заказов должны быть законодательно запрещены, поскольку они прямо связаны с конфликтом интересов или откровенной коррупцией. Иначе с теневыми практиками лоббизма. Зарегулированный лоббизм может привести к прямо противоположному результату – будет не устранять, а провоцировать коррупцию.
31 Здесь важно отметить, что неформальный лоббизм далеко не всегда является теневым. Вполне возможна открытая лоббистская деятельность, которая формально не регулируется. Кроме того, нельзя утверждать, что весь теневой лоббизм нелегален. Нелегальное – это запрещенное законом неформальное. Но неформальный (теневой) лоббизм может не нарушать ни правовые, ни этические нормы.
32 Взаимодополняемость формального и неформального лоббизма. Рассмотрим конкретные проявления институциональной недостаточности, замещаемой неформальными лоббистскими практиками.
33 Первое. Все законы, так или иначе регулирующие лоббистскую деятельность, распространяются только на внешних лоббистов (сотрудников корпораций, участников сделок) хотя большую часть влияния «производят» сами сотрудники правительственных ведомств и депутаты парламентов. Это – так называемый внутренний лоббизм, и он практически ничем не регулируется.
34 Внутренний лоббизм распространен во всех развитых странах. Депутаты и чиновники имеют свою профессиональную историю и соответствующие неформальные связи, они могут быть «встроенными» лоббистами, или агентами влияния, целенаправленно направленными в органы государственной власти или получившими депутатский мандат.
35 Второе. Относительно недавно был выявлен еще один социальный феномен, который никакими законами не регулируется. Это явление окрестили «эффектом вращающихся дверей» («revolving door»), когда бывшие законодатели или чиновники одновременно, или с коротким промежутком времени работают на частную структуру, в которой используют свои знания и связи для продвижения определенных интересов в структурах государственной власти. Лоббистская «дверь», как правило, вращается в обоих направлениях. Переход из корпоративного сектора в государственный также может быть связан с лоббизмом. В этой ситуации лоббист непосредственно встроен в структуры, принимающие решения.
36 Во Франции переход чиновников на работу в частный сектор называется «пантуфляжем» («надеванием домашних туфель»), а в Японии – «амакудари» («спусканием с небес») [Белоусов, 2019: 565]. Эти названия сами по себе говорят о неформальном характере феномена «вращающихся дверей». Такие случаи со всей очевидностью показывают, что лоббизм насквозь пропитан неформальностью, поскольку лоббистами массово становятся люди не только с навыками межличностных коммуникаций, но и с многочисленными связями с «нужными» людьми в управленческой среде.
37 Третье. Большие институциональные проблемы создает непрямой лоббизм, применяющий технологии «непрямого давления». Эти технологии заключаются в инспирировании инициативы снизу при помощи создания, к примеру, телеграмм-каналов, обращений, пользующихся популярностью блогеров, организации местных пикетов, митингов, петиций и т. п. К непрямому давлению на депутатов можно добавить «полезные публикации» в обзорах СМИ, рейтинги и социологические опросы в журналах и т. д.
38 Все эти технологии могут быть задействованы при ужесточении общих правил лоббизма, при недостатке ресурсов для применения других технологий продвижения интересов, или для усиления давления на органы власти. В любом случае формирование общественного мнения – это достаточно эффективный инструмент достижения цели.
39 Лоббисты, использующие методы непрямого лоббирования, могут не регистрироваться сами и не регистрировать свои контакты. Однако их деятельность носит явно выраженный лоббистский характер, поскольку они ставят перед собой конкретную цель – повлиять на решение депутатов или чиновников по тому или иному вопросу. Организованная в соответствии с законом массовая акция или спонсорская помощь могут быть легитимными, но как метод лоббирования они неформальны. Вряд ли в непрямом лоббизме можно найти хоть что-то от институционального продвижения интересов.
40 Оказывать непрямое давление на депутатов и представителей исполнительной власти могут самые разные акторы. Вопрос только в том, в чьих интересах это происходит. Методами непрямого лоббирования часто пользуются «социальные сети» маргинальных групп, не обладающие достаточными связями и административным ресурсом. Но за ними может стоять кто угодно.
41 Четвертое. Институциональность самих официальных лоббистских площадок также весьма условна.
42 Так, встречи лоббистов с представителями власти на различных институциональных площадках (рабочие группы и экспертные советы при госорганах, конференции и пресс-конференции, консультативные комитеты, бизнес тест-панели и т. д.) далеко не всегда обеспечивают открытое взаимодействие групп интересов и власти. Основные договоренности происходят за закрытыми дверями, так что невозможно узнать, кто с кем разговаривал, а иногда и кто, сколько, кому «занес». Другими словами, наличие институциональных площадок не устраняет, а в некоторых случаях предполагает неформальные практики взаимодействия представителей групп интересов с представителями структур власти. Нет никаких гарантий, что обмен мнениями на институциональной (публичной) площадке не послужит прикрытием теневого давления на разрабатываемое решение или обсуждаемый законопроект.
43 Некоторые группы интересов в целях институционализации своей лоббистский деятельности взаимодействуют с комитетами парламентов и департаментами правительств на постоянной основе. Для обозначения таких практик часто используется термин «политическое сообщество» [Richardson, Jordan, 1979: 43–44]. Под ним надо понимать отношения между властью и группами интересов, подразумевающие ресурсный обмен и взаимозависимость [Rhodes, 1986]. Речь идет об относительно устойчивой системе коммуникаций, включающей в себя одновременно и субъект, и объект лоббирования, которые взаимодействуют друг с другом в рутинном процессе принятия решений. «Политическое сообщество» – легитимная форма лоббистских отношений, хотя она никак не вписана в правовое поле. Обычно отбор участников в такое сообщество происходит неформально в результате взаимных консультаций. Отбирается некий узкий круг людей («команда» связанных неформальными отношениями) под текущую повестку и конкретную проблематику. Никакими институциональными нормами такой «командный» подход не регулируется.
44 Считается, если трансакции постоянно повторяются, их каналы могут быть институционализированы. Однако, по мнению П. Уильямсона, «политическое сообщество» возникает на «авторитарно-лицензионном» принципе построения взаимоотношений между государством и группами интересов, т. е. государство авторитарно «лицензирует» деятельность группы, исходя из своей иерархии целей [Williamson, 1989: 126–136]. Из этого следует, что в отношении «политических сообществ», в какой бы стране они не возникали, задача по институционализации даже не может быть поставлена. Выбор «команды» осуществляется волевым административным решением, и вряд ли подобная «лицензия» на близость к власти может приобрести устойчивую правовую форму.
45 Пятое. Большие институциональные проблемы создают лоббистские технологии Public Relations (PR). Эти технологии легальны, но относятся к непрямому лоббизму и поэтому никак не регулируются. К PR-технологиям условно можно отнести формирование общественного мнения по тому или иному вопросу с целью облегчить прохождение нужного закона, проведение социологических опросов и определение рейтингов, которые никто не проверяет и в объективность которых предлагается верить на слово.
46 Общественные обсуждения формально не должны считаться давлением со стороны групп интересов. Вместе с тем общественное мнение – это серьезный лоббистский аргумент. При наличии ресурсов той или иной группе интересов ничего не стоит взбудоражить общественность и спрятаться за спиной лидеров общественного мнения.
47 PR-технологии активно используются также в случаях прямого лоббирования с помощью спонсируемых общественных организаций. Это наиболее безопасный метод продвижения интересов, своего рода пограничное (между альтруизмом и коррупцией) явление, поскольку всегда существует подозрение, что спонсор ожидает ответных услуг.
48 Институциональность лоббирования во многом определяется уровнем институционализации групповых интересов, представленных на лоббистском рынке. И он весьма различен.
49 Институциональные игроки на рынках лоббирования. Некоторые группы интересов, основанные на простых социальных взаимодействиях, имеют нулевую институционализацию и, даже существуя длительное время, остаются неформальными, что прямо отражается на выбираемых ими практиках лоббирования.
50 Такими группами являются, например, субкультуры и сообщества по интересам, группы, связанные этнической принадлежностью, местом проживания, родом занятий и кровным родством. Эти группы обладают довольно мощными идентификаторами по принципу «свой-чужой», однако это не гарантирует их институционализацию. К неинституциональным можно условно отнести также группы обычных неорганизованных граждан, которых М. Олсон называет «забытыми» [Олсон, 1995: 154–155]. Неформальными могут быть даже депутатские объединения, например, «депутатские кланы» в Японии – самоорганизующиеся горизонтальные структуры в рядах депутатского корпуса. Каждый «клан» имеет традиционно сложившуюся сферу компетенций, за пределы которой не выходит.
51 Классическими институциональными группами интересов являются партии, партийные коалиции, профсоюзы, советы духовенства и др. Помимо продвижения собственных интересов, а в ряде случаев интересов других существующих в обществе групп, они выполняют и различные политические или общественные функции, что и определяет уровень их институционализации6.
6. Политологический анализ доминирующего влияния групп интересов в системе социально-политических институтов современного общества предложен ранее А.В. Паврозом [2016].
52 Другими институциональными лоббистами являются группы, представляющие интересы какой-то специфической категории граждан: «элиты» корпоративного бизнеса, мелких и средних предпринимателей, среднего класса (служащих государственных учреждений, «офисного планктона» частных компаний), деятелей науки, культуры и т. д. Фактически, эти группы отражают разнообразие социальных страт и категорий граждан того или иного общества. Они весьма разнообразны по ресурсам, структуре, стилю деятельности, способам финансирования, базе поддержки, а также по удаленности от структур власти. Штаб-квартиры одних располагаются в центре столиц и насчитывают тысячи сотрудников, другие ютятся на задворках. Однако все они в достаточной степени институциональны и способны к групповому организованному поведению.
53 Среди высоко ресурсных групп можно отметить коммерческие палаты, отраслевые объединения, профессиональные ассоциации, общественные и благотворительные организации, волонтерские движения. В США среди наиболее крупных ассоциативных групп, лидирующих по лоббистским расходам, следует выделить «Торгово-промышленную палату», которая объединяет более ста руководителей крупных американских компаний, таких, как Alcoa, AT&T, Dow Chemical и Pfizer и др. На втором месте «Национальная ассоциация риелторов», далее – «Американская больничная ассоциация» и «Американская медицинская ассоциация». В России наиболее крупные ассоциированные лоббисты – это Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Торгово-промышленная палата (ТПП), «Опора России», «Деловая Россия», а также ряд специализированных объединений (вроде Всероссийского союза страховщиков).
54 Лоббизм этих групп также далеко не всегда прозрачен. Чем больше такая группа удалена от власти, тем больше в ее лоббизме теневых практик, в том числе, на основе клиентских отношений. Как только бюрократия начинает оказывать больше внимания своим «клиентам», чем другим, институциональность заканчивается.
55 Однако институциональность групп интересов не совпадает с масштабами представительства этими группами общественных интересов. Все они выражают свои узкогрупповые интересы. В условиях кризиса или при просчетах в системе управления партикуляризация интересов резко возрастает, каждый выбирается из возникающих завалов в одиночку, допуская различные формы оппортунистического поведения, думая только «о себе» и опираясь на собственные неформальные связи. Это в полной мере проявилось во множестве стран в условиях пандемии 2020–2021 гг., которая усилила стремление групп протолкнуть именно свой интерес, воздействуя на структуры власти всеми доступными методами.
56 Группами институционализированных интересов можно считать также так называемые «фабрики мысли». Формально это – некоммерческие организации, которые отражают независимый взгляд на внешнюю и внутреннюю политику государства, вырабатывают идеи и альтернативные решения, оказывают влияние на формирование политической повестки. Главным потребителем их интеллектуального продукта является государство. Поэтому значительная часть их работы заключается в том, чтобы переводить «идеи» с научного языка на публично-государственный. Для этого требуются значительные коммуникационные и лоббистские усилия.
57 Однако «фабрики мысли» работают не только на государство, но и на себя. В этом случае их можно считать классической группой интересов. Причем, используя связи в структурах власти, они действуют неформально. Можно говорить также о том, что «фабрики мысли» – объект лоббирования, поскольку их аналитический продукт может неформально повлиять на управленческое решение и общую атмосферу публичных коммуникаций. Некоторые исследователи называют «фабрики мысли» неформальной (пятой) ветвью власти.
58 Многие «прогосударственные» «фабрики мысли» неоднократно обвинялись в скрытом лоббизме. Главный аргумент – невозможно, чтобы «фабрики» со значительным интеллектуальным потенциалом и связями «в верхах» не использовались для продвижения корпоративных, отраслевых или других интересов. Действительно, исследование газетой «Нью-Йорк Таймс» 75 мозговых центров выявило множество акторов, «которые одновременно работали в качестве зарегистрированных лоббистов, членов советов директоров корпораций или внешних консультантов в судебных и регуляторных спорах»7.
7. Lipton E., Confessore N., Williams B. Think tank scholar or corporate consultant? It depends on the day // The New York Times. 2016. URL: >>>> (дата обращения 10.11.2020).
59 Социальные сети как субъект и инструмент лоббирования. Отдельно стоит рассмотреть еще один субъект лоббирования – «социальную сеть».
60 Условно «социальную сеть» можно отнести к неинституциональным группам интересов, которые спонтанно возникают и исчезают. Однако ее отличают от этих групп методы и масштабы самоорганизации, компенсирующие недостаток ресурсов. Часто «сеть» оставляет вне игры даже таких мощных институциональных игроков как профсоюзы и оппозиционные партии.
61 Продвижение интересов социальных сетей может быть выражено в различных формах, в частности, в мобилизации участников на протесты, организацию митингов, создание информационных «бомб», «вирусных» рассылок в Интернете и т. д., а также (но реже) в форме прямого лоббирования интересов в соответствующих государственных институтах.
62 Сегодня любую форму социальной мобилизации под некий общий интерес социологи нередко квалифицируют в качестве сетевой. В какой-то степени, это научная мода. Но и на практике стихийные призывы сторонников через интернет-сеть получили широкое распространение. Стихийные демонстрации, пикеты, «дикие» забастовки, другие виды прямых действий (в том числе враждебных, сопровождающихся актами насилия) стали повседневным явлением. После очередных событий сеть распадается на отдельные группы и индивиды, но до поры до времени. Социальные сети – это своего рода голограммы, выстраивающие при необходимости форму очередного протеста.
63 Социальная сеть всегда слабо институционализирована. По мере своего расширения ее внутренние коммуникации неизбежно упрощаются. Вряд ли в этих условиях «сеть» способна пролоббировать какие-то общие интересы, и, тем более, использовать при этом формальные институциональные стратегии.
64 Действительно, лоббирование «сетью» своих собственных интересов за редким исключением заканчивается ничем. Успех сопутствует только той, за которой стоят институциональные и высоко ресурсные группы интересов. Даже за массовыми движениями в защиту прав человека и окружающей среды стоят конкретные интересы организованных элит.
65 Лоббистам частных интересов всегда нужна общественная поддержка или, по меньшей мере, видимость такой поддержки, и ее достаточно легко получить именно посредством той или иной социальной сети, особенно если «сеть» как бы противопоставляет «чистый» народ «коррумпированной» элите, выражает мнение доселе «молчаливых» низко ресурсных групп и лучше всех «знает, что нужно людям». На локальном уровне это особенно характерно для российских регионов. В каждом общественном совете полно лоббистов с «корочками» НКО, которые под общим интересом представляют частный интерес своих работодателей. Есть коммерческие организации, у которых по четыре исполнительных директора, и каждый заседает в каком-нибудь общественном совете.
66 «Сетевой лоббизм» актуален именно для высоко ресурсных групп интересов, поскольку не подпадает (по крайней мере, пока) под большинство ограничений лоббистской деятельности. При наличии ресурсов довольно просто мобилизовать миллионы пользователей Интернет-сети и обрушить на законодателей поток гневных посланий с требованием продвинуть или заблокировать какой-то закон.
67 Выводы. Таким образом, существуют обоснованные сомнения в самой возможности подчинить лоббизм институциональному регулированию. Любая группа интересов независимо от своего «веса» и институциональной среды будет использовать как формальные, так и неформальные лоббистские практики. Конечно, хороший пролоббистский закон сократит «тень», но вряд ли подорвет все теневые механизмы влияния на принятие решений. Исключить неформальную договоренность сторон невозможно.
68 Скрытая деятельность в процессах лоббирования была, есть и будет, причем в значительно больших масштабах, чем в любой другой системе социальных взаимодействий. Это не оппортунизм, а поиск устойчивости и упорядоченности системного характера, но только в другом «измерении». Без неформальной «вольницы» учет во властных решениях всех существующих в обществе интересов невозможен.
69 Вместе с тем, институциональная «недостаточность» лоббизма не означает, что отрегулировать лоббизм нельзя в принципе. Надо не отрицать такую возможность, а понимать ее ограниченность в каждом конкретном случае. Только тогда появится возможность создать более или менее адекватные институты в сфере выражения и продвижения корпоративных и общественных интересов.

Библиография

1. Арутюнян А.С. Лоббизм: как превратить зло в благо? // Социологические исследования. 2016. № 5. С. 54–60.

2. Бекетова С.М., Федюнин И.Г. Правовое регулирование лоббизма в Российской Федерации // Конституционализм и государствоведение. 2018. № 1(11). С. 19–23.

3. Белоусов А.Б. Проблема вращающихся дверей в США: между лоббизмом и институциональной коррупцией // Актуальные проблемы научного обеспечения государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции. Екатеринбург: ИФП УрО РАН, 2019. С. 564–576.

4. Олсон М. Логика коллективных действий: Общественные блага и теория групп. М.: ФЭИ, 1995.

5. Павроз А.В. Лоббизм: институциональные основания и практики политического влияния в демократических обществах. СПб.: РХГА, 2016.

6. Фельдман П.Я. Лоббизм в системе социальных и политических институтов современной России // Международные отношения. 2014. № 3. С. 392–397. DOI: 10.7256/2305-560X.2014.3.10562.

7. Хелмке Г., Левитски С. Неформальные институты и сравнительная политика: основные направления исследований // Прогнозис. 2007. № 2. С. 188–211.

8. Harrison L., Huntington S. Culture Matters: How Values Shape Human Progress. New York: Basic Books, 2000.

9. Rhodes R.A.W. “Power Dependence”. Theories of Central-Local Relations: A Critical Reassessment // New Research in Central-Local Relations / Ed. by M.J. Goldsmith. Aldershot: Gower, 1986. P. ??????.

10. Richardson J.J., Jordan G. Governing under Pressure: The Policy Process in a Post-Parliamentary Democracy. Oxford: Basil Blackwell, 1979.

11. Van Schendelen R. More Machiavelli in Brussels: The Art of Lobbying the EU. Место издания: Amsterdam Univ. Press, 2010.

12. Williamson P.J. Corporatism in Perspective: Аn Introductory Guide to Corporatist Theory. Место издания: SAGE Publications, 1989.

Комментарии

Сообщения не найдены

Написать отзыв
Перевести