Везде
Правовой базис и юридическая «обоснованность» экстерриториальности международных экономических санкций против России
Оглавление
Аннотация Оценить Содержание публикации
Библиография Комментарии
Поделиться
QR
Метрика
Правовой базис и юридическая «обоснованность» экстерриториальности международных экономических санкций против России
Аннотация
Код статьи
S013207690008357-4-1
DOI
10.31857/S013207690008357-4
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Охотский Евгений Васильевич 
Должность: Профессор кафедры государственного управления факультета управления и политики МГИМО МИД России
Аффилиация: МГИМО МИД России
Адрес: Российская Федерация, Москва
Камолов Сергей Георгиевич
Должность: Заведующий кафедрой государственного управления факультета управления и политики МГИМО МИД России
Аффилиация: МГИМО МИД России
Адрес: Российская Федерация, Москва
Выпуск
Номер 1
Страницы
111-122
Аннотация

Статья посвящена анализу возможного влияния экстерриториального применения дискриминационных санкций США, Великобритании и Европейского Союза на экономику Российской Федерации. Столкнувшись с низкой эффективностью объявленных антироссийских санкций, США решили не только привлечь к своим планам своих ближайших партнёров и зависимые от них страны, но и распространить обязательность своего одностороннего законодательства о санкциях для соблюдения иными суверенными государствами на добровольно-принудительной основе. Такие вторичные санкции не только способны, но и на практике реально существенно усиливают разрушительное воздействие на экономику России. Тем более, если антироссийские санкции США существенно дополнены экстерриториальными санкциями ЕС и Великобритании.

В статье затрагиваются актуальные вопросы восприятия мировым сообществом дискриминационных санкций, представлены основные сферы действия первичных и вторичных санкций против Российской Федерации со стороны западных государств и их сателитов, анализируются риски дальнейшего расширения нелегитимного с точки зрения международного права и стратегии международной стабильности санкционного пространства. Вместе с тем авторы подчеркивают, что нельзя не понимать, что основные риски для экономического развития нашей страны носят факторы не внешнего, а внутреннего, во многом системного характера.

В таких условиях, делают вывод авторы, адекватным ответом на внешние санкции может быть лишь одно – ускорение темпов развития реального сектора экономики, динамичное и предметное овладение достижениями научно-технического прогресса и цифровыми технологиями в управлении, рост несырьевого экспортного потенциала, наращивание государственных и частных инвестиций, оптимизация денежно-кредитной политики, стимулирование внутреннего рынка потребления. Авторы предлагают ряд юридических, экономических и финансовых мер, направленных не столько на обход международных санкций, сколько на снижение рисков экстерриториального применения санкций и повышение эффективности государственного управления.

Ключевые слова
государство, государственное управление, закон, международное право, мировой порядок, санкции, односторонние санкции, экономические санкции, санкционный режим, экстерриториальное применение санкций
Классификатор
Получено
12.11.2018
Дата публикации
02.02.2020
Всего подписок
42
Всего просмотров
2902
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать   Скачать pdf
1 Еще не так давно все социологические замеры показывали, что российские граждане не особенно обеспокоены ни угрозой международной изоляции страны и финансово-экономическими ограничениями, ни политическими скандалами вокруг них. Люди в целом адекватно оценивали и сегодня оценивают ситуацию, рассчитывают на себя и свое государство, уверены, что даже более жесткий санкционный прессинг не создаст серьезных угроз российскому рынку и российской государственности. Убеждены, что в случае необходимости Российская Федерация сможет ответить на внешние вызовы конструктивно. Государственным структурам удалось сформировать в общественном сознании достаточно убедительную «объяснительную модель» санкционно-контрсанкционных отношений, доходчиво объяснить их политическую мотивацию, причины и возможные последствия. Все выстроено достаточно логично и, главное, понятно для обычного человека – на качество жизни влияют в первую очередь не санкции, не сокращение притока прямых иностранных инвестиций и не ограничения на получение западных кредитов, а стагнационно-кризисные проявления, отток отечественных капиталов за рубеж, волатильность цен на энергоносители и сырье, отсутствие должной культуры хозяйствования и слабость государственного управления. И лишь затем идут санкции, которые действительно содержат риски новых неопределенностей и кризисных проявлений, являются немаловажным фактором недобросовестного протекционизма, не созидательного, а вполне осознанной политизации международных экономических отношений и целенаправленного разрушения их правовых основ. Под угрозой оказываются даже экономические союзы и партнерства, которые еще недавно казались незыблемыми и представлялись прорывом в будущее1.
1. См.: Медведев Д.А. >>>> тия // Вопросы экономики. 2018. № 10. С. 9 - 11.
2 В обществе крепнет убеждение, что все зависит от нас самих: обеспечим переход к инновациям, освоим цифровые технологии, организуем и защитим инвестиции, создадим соответствующие правовые институты, возьмем под контроль коррупционеров и все будет нормально. Да еще если будем не на словах, а на деле учитывать, что главное для проводников санкционной политики «растревожить тысячи, десятки и сотни тысяч россиян», по максимуму «использовать санкции как инструмент недобросовестной конкуренции в обход норм Всемирной торговой организации и резолюций ООН» и тем самым «потеснить нашу страну с международного рынка»2, а то и вовсе ликвидировать как субъекта самостоятельного геополитического международного взаимодействия. Санкции (по формуле Н.С. Михалкова) – это всего лишь небольшая составляющая глобальной политики, часть многовековых попыток уничтожения России как суверенного государства, стремления реализовать вековую мечту подчинить себе чужие территории и пространства.
2. Лавров сравнил антироссийские санкции с геноцидом. URL: http:// >>>> › >>>>
3 Теоретическая основа и нормативное определение санкций
4 В науке пока не сложилось и нормативно не закреплено единое общепризнанное понятие «международные санкции». В самой общей трактовке с точки зрения международного права легитимные санкции можно представить как систему принудительных мер политического, торгово-экономического, управленческого и пропагандистско-идеологического характера, применяемых Советом Безопасности ООН в установленных процессуальных формах по отношению к государству (к части территории, определенным отраслям и компаниям, физическим лицам), которое отказывается исполнять обязанности, вытекающие из правоотношений международной ответственности. Именно в такой редакции понятие «санкции» представлено в нормативных документах международно-правового уровня, в т.ч. в Уставе ООН (ст. 5, 6, 40, 41).
5 Под таким же углом зрения трактуется понятие «международные экономические санкции» – комплекс мероприятий запретительного характера в сфере экономического взаимодействия, торговли и финансов, которые используются одним субъектом международных отношений (государством или группой государств) по отношению к другому их участнику («объекту санкций») с целью принуждения, ограничения или сдерживания деятельности последнего. Касается сказанное достаточно широкого круга отраслей или секторов экономики, коммерческих компаний, финансовых институтов и/или отдельных граждан3. В санкционных списках могут оказаться должностные лица как российского правящего класса и правительственных структур, так и любое физическое или юридическое лицо, которое действует от имени или обеспечивает материальную или иную поддержку высокопоставленному должностному лицу российского правительства, вкладывает свои ресурсы или оказывает поддержку или содействует экономическому росту и высокопоставленным российским должностным лицам. Такая «формула включения» позволяет по конъюнктурным соображениям обеспечить попадание в санкционный список самого широкого круга лиц, вызывая вопросы нарушения прав объектов подобных санкций4.
3. См.: Seung Hoon Lee and Yong Suk Lee. (2018). 'Political Influence and Trade Uncertainty: Evidence from Sanction Threats and Impositions' // Economics Bulletin. Vol. 38. No. 1. P. 367 - 372.

4. См.: Кешнер М.В. Легитимность санкций в отношении Российской Федерации: международно-правовой анализ //Журнал росс. права. 2015. № 7. С. 142.
6 Цель – изменение политического курса подсанкционного государства и поворот вектора развития соответствующего бизнеса в нужном с точки зрения международного сообщества направлении. Санкции легитимны, если вводятся на основе решения Совета Безопасности ООН с соблюдением соответствующих процедур либо путем введения односторонних санкций одним субъектом против другого (одного суверенного государства против другого суверенного государства в лице конкретных юридических и физических лиц) на основе действующих норм международного права.
7 Всякий иной порядок введения санкций является неправомерным, порождением однополярной системы международных отношений, хотя и рассматривается руководством США как часть суверенного права своей страны самостоятельно устанавливать законодательные нормы, обязательные для исполнения любым субъектом даже вне юрисдикции США (persons subject to US jurisdiction or “US persons”). Следовательно, запреты, основанные на положениях Закона США от 2 августа 2017 г. № 3364 «О противодействии противникам Америки посредством санкций» (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA)5, обязательны для компании, зарегистрированной и осуществляющей свою деятельность в ЕС или Российской Федерации, если, например, контрольный пакет акций этого предприятия принадлежит гражданину или резиденту США. Такие непосредственные или первичные санкции имеют признаки экстерриториальности, проникая в пространственную сферу действия национальных правовых систем других государств.
5. См.: Библиотека Конгресса США. Washington, 2017. URL: >>>>
8 Ещё одним из таких законов, подразумевающих экстерриториальный характер правоприменения, является Закон США о налоговой отчётности по зарубежным счетам, более известный по аббревиатуре FATCA6. Закон принят в 2010 г. и направлен против уклонения американских граждан и резидентов от уплаты налогов за рубежом. Принятие FATCA имело большие внешнеэкономические последствия, поскольку он обязывает иностранные финансовые организации отчитываться перед Службой внутренних доходов США о движении средств американских налогоплательщиков. В противном случае такие организации подвергаются санкционному воздействию в виде 30%-ных штрафов на движение средств с их корреспондентских счетов в банках США и даже закрытие таких счетов. Большинство российских банков, кстати, подтвердили свою готовность предоставлять соответствующие данные, хотя это, строго говоря, не соответствует ни букве, ни демократическому духу законодательства Российской Федерации.
6. См.: Закон США от 5 апреля 2017 г. № 1932 «О прекращении оффшорного уклонения от уплаты корпоративного налога и других целей» // Библиотека Конгресса США. Washington, 2017. URL: >>>>
9 Однако с целью усиления воздействия односторонних санкций США решили не только привлечь к реализации своих планов ближайших партнёров и зависимые государства, но и распространить обязательность своего санкционного законодательства для иных независимых стран. Такое экстерриториальное применение односторонних санкций называется вторичным, его субъектами выступают иностранные юридические и физические лица (foreign persons), не подпадающие в соответствии с национальным законодательством своих государств под действие правовой системы США (если такое согласие не предусмотрено соответствующим национальным законодательством).
10 Примером может служить Акт США «О поддержке Украины»7. Целевая ориентированность Акта — создание правового базиса расширения политического пространства односторонних санкций в отношении Российской Федерации и реализация на такой основе мер, которые помогут, по формуле стратегов американской корпорации RAND (Research and Development), «измотать Россию и вывести ее из равновесия»8. Санкции вводятся в отношении физических и юридических лиц, «подрывающих демократические процессы и учреждения на Украине, угрожающие ее миру, безопасности, независимости, суверенитету, территориальной или экономической целостности Украины»; которые «вносят вклад в незаконное присвоение активов», а также «вовлеченных в коррупцию существенных масштабов или ответственных за нее». Как результат, «представляют собой чрезвычайную угрозу для национальной безопасности и внешней политики Соединенных Штатов». В порядке поощрение русофобии Закон предусматривает экономические преференции Украине в виде гарантии возврата кредита со стороны правительства США любому финансовому институту, который примет решение о выдаче крупного кредита Украине. Значительные средства направляются на укрепление вооруженных сил и антироссийских институтов украинского гражданского общества, на расширение взаимодействия Украины с США, НАТО и восточноевропейскими партнерами в области безопасности.
7. См.: Ukraine Support Act, 2 April 2014. H. R. 4278. URL: >>>> sites/republicans.foreignaffairs.house.gov/ files/Ukraine%20Support%20Act%20-%20 Section%20By%20Section%20-%20H%20R%20 4278.final_.pdf

8. RAND Corporation (США): измотать Россию и вывести... URL: >>>> 31.05.2019.
11 Исполнительными указами9 против иностранных контрагентов, нарушающих американское санкционное законодательство, действуют санкции широкого диапазона – от замораживания финансовых авуаров, прекращения лицензирования экспорта в Россию товаров и услуг оборонного назначения, приостановления сотрудничества в космической сфере до отказа в выдаче въездных виз, введения торгово-финансовых ограничений и солидных штрафов, в т.ч. с угрозой конфискации собственности и даже лишения свободы.
9. См.: Executive Orders: March 6 2014, March 17 2014, March 20 2014. Blocking Property of Certain Persons Contributing to the Situation in Ukraine. URL: >>>> gov/the-press-office/2014/03/06/executive-order-blocking-property-certain-persons-contributing-situation; >>>> gov/the-press-office/2014/03/17/fact-sheet-ukraine-related-sanctions.
12

Восприятие мировым сообществом американских дискриминационных санкций
13 Представленный выше подход американских властей к санкционным практикам не только сегодня, но и прежде вызывал протест со стороны как партнеров, так и оппонентов США. И понятно почему. Он полностью противоречит принципам и конкретным нормам международного права, принципам социальной справедливости и морали, бесцеремонно нарушает права и свободы человека и гражданина, вторгается в пространство национального суверенитета и полномочий Совета Безопасности ООН. Резолюция ООН 1974 г. № 3281 (Хартия экономических прав и обязанностей государств)10 считает односторонние экономические санкции неприемлемыми. Статья 7 указанной Хартии говорит об ответственности государств за социально-экономическое развитие стран и народов, а ст. 32 запрещает оказание экономического давления в международных отношениях. Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) соответствующей резолюцией также запрещает применение внешних принудительных экономических мер и экономических санкций против суверенных государств.
10. См.: Резолюция № 3281 Генеральной Ассамблеи ООН. 29-ая сессия // Архив Генеральной Ассамблеи ООН. NY., 1974. URL: >>>>
14 Генеральная Ассамблея ООН в разные годы неоднократно принимала резолюции о незаконности экстерриториальных односторонних санкций. Однако поскольку эти решения по Уставу ООН носят рекомендательный характер, то до сих пор протесты, в т.ч. и со стороны европейских партнеров США не реализовались, не получали полномасштабного и ощутимого противодействия со стороны властных структур, бизнеса и граждан других государств. США по-прежнему настойчиво используют «право сильного», мотивируя свои действия тем, что санкции позволяют эффективно работать «в целях развития свободной рыночной экономики и частного сектора», в интересах «политической стабильности и мира», не говоря уже об использовании своего влияния для продвижения узконациональных интересов «во благо всего человечества»11. Объяснение простое и циничное: США – уникальная страна, поэтому имеет право самостоятельно решать, каким государствам предоставлять режим наибольшего благоприятствования, а от сотрудничества с какими надо воздерживаться, а то и вовсе ограничивать и подавлять.
11. >>>> URL: http:// inosmi.ru › >>>> …
15 Многие государства имеют собственные нормативные правовые акты, препятствующие применению иностранного, в т.ч. законодательства США на своей территории. Механизм противодействия иностранным экономическим санкциям (запрет, например, исполнения нормативных требований, непризнание судебных решений, анти- и контрсанкции, компенсационные выплаты пострадавшим) уже в 90-е годы прошлого столетия действовал во многих европейских странах, включая Великобританию, Бельгию, Германию, Данию, Нидерланды, Финляндию, Францию, Швецию. Более того, в 1996 г. даже был принят Регламент ЕС № 2271/96, защищающий экономические интересы государств Евросоюза от давления извне, в первую очередь со стороны США12.
12. См.: Доклад специального докладчика по вопросу о негативном воздействии односторонних принудительных мер на осуществление прав человека. Генеральная Ассамблея ООН. 72-ая сессия. NY., 29 августа 2017. URL: https://digitallibrary.un.org/record/1305830/files/A_72_370-RU.pdf
16 В законодательстве Российской Федерации также нормативно закреплен запрет подчиняться внеправовым требованиям иностранного государства, в т.ч. в части финансово-экономических санкций. Это имеет существенное значение для правовой защиты интересов лиц - партнеров по международному экономическому сотрудничеству, не согласных с дискриминационными и откровенно невыгодными для себя санкционными ограничениями.
17

Сферы действия первичных и вторичных санкций США против Российской Федерации
18 За последние восемь лет санкции против России Америкой вводились более 60 раза. Вводятся санкции легко и чуть ли не в автоматическом режиме. Но главное безответственно – законность, демократические принципы, логика и дипломатический профессионализм отключаются.
19 Первые санкции в нынешнем их формате в отношении России были введены в 2011 г. Ограничения касались запрета на въезд в страну и блокирования банковских счетов. Новый раунд последовал после обострения ситуации на украинском направлении. К началу 2018 г. под санкциями США оказались уже 422 юридических лица – представители большинства ключевых отраслей российской экономики. Численность физических лиц, попавших под дискриминационное ограничение, превысила 400 человек13. В апреле санкционный список пополнился ещё 38 фигурантами. Чуть позже, 22 августа 2018 г., были введены дополнительные санкции, повод – обвинение российских спецслужб в отравлении Скрипалей и нарушение Закона «О нераспространении химического и биологического оружия». Затем последовало еще несколько санкционных инициатив. Одни были реализованы по линии запрета на инвестиции и поставки технологического оборудования, вторая предусматривает ограничения операций с ценными бумагами госдолга России и давление на «кибернетический сектор».
13. См.: В МИД назвали число российских компаний, находящихся под санкциями США. Mосква, март 2018. URL: >>>>
20 Инициаторы санкций, вероятнее всего, на этом не остановятся. Вряд ли следует рассчитывать на то, что будет ослаблено давление на союзников, многие из которых сами готовы инициировать недружественные в отношении России действия санкционной направленности. Расширится, несомненно, также сеть вторичных и косвенных санкций. Направление же основного удара прежнее – блокирование кредитных линий, запрет на поставки в Россию продукции двойного назначения, электронных устройств, вычислительной техники, технологического оборудования для энергетики и других «чувствительных» товаров.
21 Закон CAATSA предусматривает, что отмена уже существующих санкций, изменение списка подсанкционных лиц, а также предоставление важнейших исключений (т.н. «лицензий») должны быть рассмотрены в обеих палатах Конгресса США. Если Конгресс не согласится с отменой или изменением санкций, он примет по этому поводу соответствующее решение — в форме закона. На этот импровизированный закон глава государства может наложить «вето», но теоретически такое «вето» может быть преодолено Конгрессом США – достаточно большинства в две трети голосов. Новые правила существенно ограничивают права главы государства и делают отмену антироссийских санкций в современных условиях международного взаимодействия практически нереальной.
22 Кроме того, постоянно ужесточается режим регулирования14 уже существующих секторальных ограничений. Конгресс предоставил Президенту США право, а по некоторым позициям установил жесткое предписание вводить новые санкции против определенных должностных лиц государственного аппарата и топ-менеджмента крупного бизнеса. Президент США может ввести санкции на любое юридическое или физическое лицо, которое поставляет оборудование, технологии и услуги на сумму более 1 млн долл., связанные со строительством, поддержкой и модернизацией нефте- и газопроводов. На уровне Управления по контролю за иностранными активами (OFAC) США имеется возможность накладывать штрафы на компании третьих государств, нарушающих санкционные акты США, блокировать их международные долларовые расчеты, арестовывать активы, замораживать средства на банковских счетах. В итоге санкции можно вводить практически против всех, кто инвестирует в любые сколько-нибудь значимые проекты российской юрисдикции.
14. Международный режим регулирования – набор явных и скрытых норм, правил и процедур принятия решений, относительно которых сближаются ожидания субъектов в конкретных областях международных отношений (см.: Krasner S.D. Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables // International Organization. Vol. 36. 1982. № 2. P. 185 - 205).
23 Не случайно этот пункт вызвал весьма негативную реакцию со стороны крупного бизнеса ряда стран Евросоюза, в т.ч. Германии и Франции. Для того, чтобы их убедить, в окончательный вариант Закона CAATSA ввели формулировку о необходимости действий в «координации с союзниками» и работы в режиме «консолидированных экономических запретов». А то, что Европа импортирует более 50% всех потребляемых на континенте энергоносителей (треть объемов поступает из России), а к 2030 г. выйдет по этому показателю на уровень 70%, заокеанских партнеров не особенно волнует15.
15. См.: A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030 [Электронный ресурс] – Режим доступа. URL: http:// >>>> › >>>> (дата обращения: 05.11.2018).
24 Представленное выше положение Закона носит экстерриториальный характер, поскольку ограничения накладываются не только на американские юридические и физические лица, но и вообще на любое физическое и юридическое лицо в мире. Однако в данном случае важно другое – то, что в тексте Закона содержится ключевое слово «может» (may), а не обязан или должен. На данный момент Президент США вряд ли станет вводить дополнительные санкции на европейские банки и компании, участвующие в проекте «Северный поток–2». Для США важна сама возможность использовать данный предлог для выборочного (точечного) применения санкций в случае обострения торговых войн с Евросоюзом. Тем не менее Закон предусматривает продолжение противодействия проекту строительства трубопровода «Северный поток–2», учитывая его «разрушительное влияние на энергетическую безопасность Европы, развитие рынка газа в Центральной и Восточной Европе и энергетическим реформам на Украине». В противовес интересам ЕС в законе указывается, что «правительство США должно ставить приоритетом экспорт энергетических ресурсов своей страны для того, чтобы создавать рабочие места в Америке, помогать союзникам и партнерам Соединенных Штатов и укреплять зарубежную политику Соединенных Штатов».
25 В большинстве предусмотренных Законом случаев Президент США обязан (must) ввести санкции против каждого, кто осознанно вовлечен в «действия, подрывающие кибербезопасность, против любого лица, включая демократический институт или правительство, от лица правительства Российской Федерации»; ответственный за «отдачу приказов, контроль или руководство другого рода в совершении серьезных нарушений прав человека на любой территории, силовым образом занятой или иным образом контролируемой правительством Российской Федерации»; кто совершает «значительные операции» с лицами, являющимися частью, или действующими от имени и в интересах «оборонных или разведывательных секторов Правительства Российской Федерации»; кто совершает инвестиционный вклад на сумму более 10 млн долл., если эти инвестиции приведут к возможности Российской Федерации приватизировать государственное имущество таким методом, который будет способствовать несправедливому обогащению каких-либо российских официальных лиц или их друзей и родственников.
26 Конечно, следует иметь в виду, что даже столь жёсткие предписания, возложенные на Президента США, не означают их автоматическую реализацию. Тем не менее в представленных выше случаях речь идёт о безусловном распространении юрисдикции США на любое физическое и юридическое лицо, где бы оно не проживало и каким бы гражданством и юрисдикцией не обладало.
27 Существуют и иные риски, подавляющее большинство из которых связанны с тем, что по законодательству США любые безналичные расчеты в американской долларовой форме между одинаковыми и различными категориями юридических и физических лиц независимо от того, в какой стране они находятся, считаются операциями, осуществляющимися в США. Денежные переводы в американской валюте банки всех стран проводят через корреспондентские счета банков США. Поэтому любое юридическое или физическое лицо, получившее на свой счёт даже в российском банке, но через международную платёжную систему VISA или Mastercard какую-либо сумму в долларах от компании или лица, находящихся под санкциями, также может быть признано нарушителем санкций. Это означает, что из-за санкций может пострадать, например, российское сельское хозяйство, основными кредиторами которого являются находящиеся под санкциями АО «Россельхозбанк» и ПАО «Сбербанк», на долю которых приходится 83% от общего объема предоставляемых государством кредитных ресурсов на нужды АПК.
28 При этом Россия далеко не всегда может позволить себе симметричный ответ. Наша страна в принципе не ставит перед собой задачу закрываться от глобального рынка, никогда не планировала и не планирует «создавать барьеры для международных экономических отношений»16. Позиция России однозначна – ответные санкции никакой конструктивной нагрузки не несут, скорее, наоборот, создают дополнительные проблемы собственным производителям и вряд ли нанесут ущерб инициаторам, организаторам и проводникам политики санкционной дискриминации.
16. Медведев Д.А. Указ. соч. С. 12.
29

Страны, участвующие в режиме американских санкций
30 Режим американских санкций против России в силу различных причин не только поддержали, но и активно подключились почти все страны континентальной Европы – 45 государств. Соответствующие законы о санкциях против Российской Федерации, основанные на фактическом признании действия Закона CAATSA на своей территории, приняли Япония, Австралия, Новая Зеландия и некоторые другие государства Карибского бассейна. Ряд стран заявили о своей поддержке санкций, хотя и не приняли соответствующих нормативных актов. Санкции с их стороны почти полностью повторяют санкции США, действовавшие до принятия США Закона CAATSA. Тем не менее конкретный список лиц под санкциями значительно отличается, поскольку страны - члены ЕС не стали его расширять. В отличие от Закона CAATSA, в законодательстве ЕС предельно четко определены лица и условия, при которых должны применяться санкции: (a) в пределах территории ЕС; (b) на бортах воздушных судов и кораблей, которые находятся под юрисдикцией стран - членов ЕС; (c) к лицам, которые являются гражданами стран - членов ЕС (“national of a Member State”), находящиеся как на территории, так и за пределами территории ЕС; (d) к юридическим лицам, организациям и учреждениям, созданным или зарегистрированным в соответствии с законодательством стран - членов ЕС как на территории, так и за пределами территории ЕС; (e) к юридическим лицам, организациям и учреждениям в отношении сделок (“business”), которые полностью или частично совершаются на территории ЕС.
31 Кроме того, европейский санкционный режим предусматривает постепенное расширение и ужесточение санкций, в т.ч. переход от более мягких — запрет въезда и транзита, замораживание активов отдельных лиц к более жестким — секторальным санкциям в отношении субъектов банковской, оборонной и энергетической сфер. В отличие от США, где во многих случаях решения по санкциям против конкретных юридических и физических лиц принимают либо суды, либо OFAС (Управление по контролю за зарубежными активами Минфина США), санкции ЕС носят непосредственный характер17. Они должны соблюдаться всеми лицами, подпадающими под юрисдикцию ЕС, включая банки. Для их применения необязательно принятие отдельного судебного или административного решения. В определённом смысле такие санкции можно считать экстерриториальными, их юрисдикция распространяется не только на территорию Европейского Союза, но и потенциально на весь мир. Санкционный режим касается всех физических и юридических лиц из стран ЕС, где бы они не находились, каким бы видом профессиональной или общественной деятельности не занимались.
17. См.: Fenyves A. (ed.), Kissling C. (ed.), Perner S. (ed.), et al. (2016). Compulsory Liability Insurance from a European Perspective. Berlin, Boston: De Gruyter. Retrieved 16 Apr. 2018, from. URL: >>>>
32 В целях предотвращения попыток уклонения от санкций ЕС распространил запрет об удовлетворения требований, возникающих в связи с санкциями, на контролируемые и зависимые юридические лица вне зависимости от того, включены они в санкционные списки или нет. Кроме того, предусмотрена ответственность за нарушение санкций не самим Европейским Союзом, а каждым государством - членом ЕС конкретно. В соответствии с п. 3 ст. Решения 145 (п. 1 ст. 4 Регламента 269 ЕС) компетентные органы государства - члена ЕС могут освободить некоторые замороженные активы (средства) или иные экономические ресурсы российского юридического или физического лица из-под санкций, что практически невозможно по Закону CAATSA.
33 Судя по протестам отдельных представителей ЕС, этот блок не станет автоматически присоединяться к новым экстерриториальным санкциям США. Опасность для России скорее исходит от Великобритании, на территории которой 31 января 2018 г. вступил в юридическую силу Закон «О криминальных финансах» (The Criminal Finances Bill)18. Закон предоставил британским правоохранительным органам и судам право направлять собственникам активов в Великобритании т.н. «запрос о состоянии имущества неясного происхождения» (unexplained wealth orders, UWO). Это означает, что новые правила коснутся как «политически значимых лиц» (politically exposed person, PEP), так и тех, кто лишь подозревается в причастности к преступлениям. Критерий подконтрольности – стоимость активов на территории Великобритании более 50 тыс. евро. Согласно нормам Евросоюза, «политически значимыми» считаются бывшие или действующие госслужащие и сотрудники компаний и банков с государственным участием. Закон также расширил понятие «политически значимые лица» до членов семей перечисленных выше лиц, их ближайших помощников и иных лиц, связанных с ними в т.ч. договорами доверительного управления. В случае невозможности подтвердить легальность доходов, на которые приобретены активы на территории Великобритании, или, если соответствующий суд сочтёт предоставленные доказательства недостоверными или недостаточными, может быть принято решение об аресте или замораживании указанных активов.
18. См.: Закон Соединённого Королевства от 27 апреля 2017 г. «О криминальных финансах» // Национальный архив Соединённого Королевства. L., 2017. URL: https://services.parliament.uk/bills/2016-17/criminalfinances/documents.html
34 Не исключено также то, что британские власти совместно с США и ЕС будут и впредь инициировать все новые и новые потоки антироссийских политических, финансово-экономических, торговых и информационно-пропагандистских акций. Повод найти несложно. Для них главное не законность, не конструктивность сотрудничества, и даже не стремление нанести ущерб владельцам российских добывающих, промышленных и банковских активов, являющихся налоговыми резидентами Великобритании, а как можно больнее ударить по ключевым производственно-экономическим мощностям нашей страны в целом.
35 Надо признаться, что на направлении «ненасильственной дестабилизации» добиваются своего – сегодня отток иностранных инвестиций для Российской Федерации является одной из самых болезненных проблем. По данным последнего мониторинга РАНХиГС «Экономическая ситуация в России», в 2018 г. был зафиксирован наибольший показатель оттока (23.1 млрд долл.) прямых иностранных инвестиций из российской экономики за всю историю статистических наблюдений. В свою очередь, приток иностранных инвестиций за годы санкционных ограничений показал трехкратное снижение до уровня 0.2% ВВП. Падает также спрос на российские государственные облигации. Параллельно коллективный Запад навязывает дополнительные затраты бюджета Российской Федерации на развитие ключевых сегментов социально-экономической сферы. Причины, конечно, не только во внешнем санкционном режиме и непредсказуемости его формата, а в первую очередь в высоком уровне присутствия государства в экономике, заторможенности ее диверсификации, в политике накопления резервов, бюрократическом стиле управления, слабой правовой защите собственности.
36

Риски дальнейшего расширения нелегитимности санкционного пространства
37 Главная опасность для экономики России заключена не только в обширности списка и противоправности американских санкций, а в том, что Закон CAATSA допускает существенное расширение секторальных санкций в последующем. Министерство финансов США, в частности, может вводить ограничения на российские госкомпании, работающие в транспорте, металлургическом и горнодобывающем секторах. В результате под жесткими санкциями может оказаться не только компания «АЛРОСА», даже несмотря на то, что пока под действующие санкции не подпадают крупнейшие частные отечественные производители металлов, руды и угля. В последующем может существенно расшириться список отраслей российской экономики, подпадающих под санкции.
38 Кроме того, Закон предусматривает возможность распространения ограничений на авансирование экспортных сделок с российскими партнёрами, первичное и вторичное частное размещение акций (IPO и SPO) российских эмитентов, а также отсрочки платежей в пользу российских импортеров для перекрытия наиболее часто используемых лазеек для обхода санкций. Применять их планируется в отношении компаний, уже находящихся под международными санкциями в соответствующих секторах, но существует большая вероятность того, что американские и европейские банки в целях предосторожности будут применять их к значительно более широкому кругу российских компаний и банков (на всякий случай). В отношении них западные банки смогут затягивать на неопределённое время кредитные процедуры, связанные с предоставлением множества дополнительных, ранее совершенно необязательных документов для проверки структуры собственности и выявления скрытых конечных бенефициаров.
39 Установление в Законе порога акционерного участия в размере 33% находящихся под санкциями российских энергетических компаний в международных энергетических проектах, казалось бы, вывело из-под действия новых санкций проект «Шах-Дениз» в Азербайджане и «Сахалин - 1», в которых участвуют Exxon Mobil и «Роснефть». Однако впоследствии американские и европейские санкции против России всё же заставили руководство Exxon Mobil после нескольких штрафов, наложенных на эту компанию Минфином США, принять в марте 2018 г. решение о выходе из совместных с «Роснефтью» проектов и компаний. В разные годы Exxon Mobil и «Роснефть» создали ряд структур для проведения геологоразведочных и научно-исследовательских работ. Выход американской компании из этих объектов обойдется ей минимум в 200 млн долл.19
19. См.: Exxon покинет российские нефтяные предприятия, замороженные американскими санкциями», 18 февраля 2018 // Информационное агентство “Bloomerg”. URL: >>>>
40 На самом деле, российский нефтегазовый сектор уже пять лет функционирует в условиях международных санкций. В результате многие совместные проекты с западными компаниями «заморожены» на неопределенный срок или прекращены вообще. Хотя, понятно, негативный эффект от антироссийских санкций распространился не на все проекты: некоторые зарубежные нефтегазовые компании продолжают функционировать в России. Но в целом, американское санкционное давление постепенно начинает с нарастающим негативным эффектом сказываться и в этой сфере. С января 2018 г. в рамках нового санкционного пакета в Россию запрещено экспортировать, реэкспортировать напрямую или через посредников товары, услуги или технологии, которые могут быть использованы для разведки или добычи нефти на Арктическом шельфе, на сланцевых месторождениях или на глубоководных проектах, в т.ч. реализуемых вне территории Российской Федерации. В этой связи в начале 2018 г. итальянская компания “Eni” приостановила работы по бурению поисково-разведочной скважины в рамках совместного с «Роснефтью» проекта – «Западно-Черноморская площадь», а в марте 2018 г. заявила о выходе из совместного с «Роснефтью» предприятия (в их совместном предприятии у российской компании было 66.67%, у итальянской — 33.33%). Немало проблем с помощью санкционного устрашения создано вокруг всего европейского, прежде всего немецкого бизнеса в России, особенно, если учесть, что политика нынешнего американского руководства «деинституционализирована» и практически полностью зависит от внутриполитических разборок в США.
41 Реализуется немало и других законодательных новаций, способных затруднить деятельность российских компаний и банков. В первую очередь речь идёт о праве США ограничивать действие лицензий (вплоть до их отзыва) тем финансовым организациям, которые осуществляют вложения в российские облигации федерального займа, а также в долговые и фондовые инструменты попавших под санкции российских компаний и банков, что, по-видимому, вызовет отток капитала с российского рынка и новую волну падения рубля. Ограничения также касаются иных компаний и суверенных институтов, которые могут представлять интересы или действовать к выгоде российских юридических и физических лиц, находящихся под санкциями.
42 В целом можно не сомневаться, что экстерриториальное применение санкции окажет свое негативное финансово-экономическое, психологическое и моральное воздействие на потенциальных зарубежных инвесторов. Если действующие в России иностранные компании еще могут принять решение о дальнейшем развитии своего бизнеса в нашей стране, то компании и частные инвесторы, никогда ранее в России не работавшие, вряд ли пойдут на открытие своих предприятий и инвестиции в страну, находящуюся под столь жесткими и постоянно усиливающимися внешними санкциями. Причина проста: риск огромных штрафов, репутационные потери, угроза попасть под режим вторичных американских санкций20. Опасность для капитализации российских компаний представляет рекомендация Минфина США американским юридическим и физическим гражданам избавиться от ценных бумаг российских компаний. США тем самым дают понять не только американским, но и зарубежным инвесторам о нежелательности вложений в российские ценные бумаги, а значит, в российскую экономику. Задача разрушить российский финансовый сектор, обрушить российскую национальную валюту, нанести удар по наиболее конкурентоспособным компаниям ключевых отраслей экономики России сохраняется.
20. См.: Noel Murray, Ajay K. Manrai, Lalita Ajay Manrai. (2017) The financial services industry and society: The role of incentives/punishments, moral hazard, and conflicts of interests in the 2008 financial crisis // Journal of Economics, Finance and Administrative Science, Vol. 22. Issue: 43. P. 168–190. URL: >>>>
43

Выводы и предложения
44 1. Самым сложным вопросом, стоящим перед Российской Федерацией с учётом рисков экстерриториального применения санкций со стороны США, ЕС и Великобритании, для российской экономики является минимизация ущерба от санкций и других дискриминационных внешних воздействий. Поэтому Россия «должна держаться твердо», проявляя должную гибкость, и при этом не идти на неоправданные уступки21 в представлении каких-то особых преференций. В нашей стране практически все, в т.ч. оппозиция, понимают, что западные санкции ориентированы против не только правящей элиты, крупного бизнеса, банковского сектора и российского суверенного долга, но и государственности в целом. Поэтому политика «закручивание санкционных гаек» в отношении России не срабатывает – власть не теряет популярность, рейтинги политических лидеров на высоком уровне, а вот требования активизироваться на антисанкционном направлении, проводить более последовательную и гибкую антисанкционную политику становятся все более настойчивыми.
21. См.: Dirk Bleich, Ralf Fendel and Jan-Christoph Rülke. (2013) 'Monetary Policy and Stock Market Volatility // Economics Bulletin. Vol. 33. No. 3. P. 1669 - 1680.
45 2. Запад от своих антироссийских агрессивных замыслов не откажется, наоборот, будет принимать все более жесткие антироссийские законы. Санкционное давление будет усиливаться, причем волнообразно и по всем стратегическим направлениям с тем, чтобы обеспечить раскол по линиям «государство – гражданин», «власть – бизнес», «власть – население», «российский мир – остальные страны». Необходимо лишь одно условие – в обществе должна быть сформирована атмосфера массового недовольства, протестного действия и правового нигилизма.
46 3. Нельзя не учитывать также то, что проекты санкционных решений на рассмотрение парламентариев США и их союзников вносят не сторонники разумного мирового порядка и плодотворного сотрудничества, а агрессивно настроенные политики и специалисты кризисного менеджмента, в т.ч. из разведывательных структур, спецслужб и государственного департамента. Подключаются в качестве консультантов также русофобски ориентированные представители польских, украинских, грузинских и прибалтийских властей и экстремистских группировок. Конструктивно противостоять такому «профессиональному союзу» весьма непросто, тем более в условиях, когда санкции органически вмонтированы в глобальную систему расшатывания государственного строя и дестабилизации социальной ситуации.
47 4. Отечественный и мировой опыт анти- и контрсанкционного действия требует не конъюнктурных, разрозненных и не запаздывающих действий. Контрмеры — это меры принудительного характера, принимаемые потерпевшим государством к государству-делинквенту в ответ на нарушение последним международного обязательств, а значит, с нашей стороны не только необходимы, но и правомерны меры комплексного и сильного системного действия. Нужны меры контрсанкционной направленности, которые мы как потерпевшее государство вправе применить к ответственному за международно-противоправное деяние в целях принуждения его выполнять возлагаемые на него правоотношением ответственности обязательства и которые в ином случае были бы противоправными22. При условии, конечно, что поведение потерпевшего государства должно быть соразмерным трем законным целям: прекращение противоправного деяния, возмещение нанесенного ущерба и восстановление должного правового порядка.
22. См.: Лукашук И.И. Право международной ответственности // Международное публичное и частное право. 2002. № 2. С. 39.
48 Только такой подход может быть реальным противовесом немотивированным и незаконным с точки зрения международного права антироссийским санкциям, действенным ответом на попытки демонтажа договорно-правовой базы межгосударственного сотрудничества и международной безопасности. Отсюда - актуальность задач улучшения качества национальной юрисдикции, формирования экономики с темпами роста выше мировых, оптимизации денежно-кредитной политики, наращивания государственных и частных инвестиций, ориентация на несырьевой экспорт, дебюрократизация управления и защита прав бизнесменов, не ссылаться на санкции, а «снимать барьеры для более продуктивного общения между людьми»23.
23. Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 20 февраля 2019 г. // СПС «КонсультантПлюс».

Библиография

1. В МИД назвали число российских компаний, находящихся под санкциями США. Mосква, март 2018. URL: https://ria.ru/sanctions/20180305/1515747012.html?referrer_block=index_archive_58

2. Доклад специального докладчика по вопросу о негативном воздействии односторонних принудительных мер на осуществление прав человека. Генеральная Ассамблея ООН. 72-ая сессия. NY., 29 августа 2017. URL: https://digitallibrary.un.org/record/1305830/files/A_72_370-RU.pdf

3. Кешнер М.В. Легитимность санкций в отношении Российской Федерации: международно-правовой анализ //Журнал росс. права. 2015. № 7. С. 142.

4. Krasner S.D. Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables // International Organization. Vol. 36. 1982. № 2. P. 185–205.

5. Лавров сравнил антироссийские санкции с геноцидом. URL: http://360tv.ru›news/vlast/lavrov-sravnil-antirossijskie…

6. Лукашук И.И. Право международной ответственности // Международное публичное и частное право. 2002. № 2. С. 39.

7. Медведев Д.А. Россия - 2024: Стратегия социально-экономического развития // Вопросы экономики. 2018. № 10. С. 9 - 12.

8. Президент Дональд Трамп провозглашает стратегию... URL: http://inosmi.ru›politic/20171219/241042738.html…

9. Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 20 февраля 2019 г. // СПС «КонсультантПлюс».

10. A policy framework for climate and energy in the period from 2020 to 2030 [Электронный ресурс] – Режим доступа. URL: http://eur-lex.europa.eu›legal-content/EN/ALL/… (дата обращения: 05.11.2018).

11. Dirk Bleich, Ralf Fendel and Jan-Christoph Rülke. (2013) 'Monetary Policy and Stock Market Volatility // Economics Bulletin. Vol. 33. No. 3. P. 1669 - 1680.

12. Exxon покинет российские нефтяные предприятия, замороженные американскими санкциями», 18 февраля 2018 // Информационное агентство “Bloomerg”. URL: https://www.bloomberg.com/news/articles/2018-02-28/exxon-quitting-russian-oil-ventures-frozen-by-u-s-eu-sanctions

13. Fenyves A. (ed.), Kissling C. (ed.), Perner S. (ed.), et al. (2016). Compulsory Liability Insurance from a European Perspective. Berlin, Boston: De Gruyter. Retrieved 16 Apr. 2018, from. URL: https://www.degruyter.com/view/product/474094

14. Noel Murray, Ajay K. Manrai, Lalita Ajay Manrai. (2017) The financial services industry and society: The role of incentives/punishments, moral hazard, and conflicts of interests in the 2008 financial crisis // Journal of Economics, Finance and Administrative Science, Vol. 22. Issue: 43. P. 168–190. URL: https://doi.org/10.1108/JEFAS-02-2017-0027

15. RAND Corporation (США): измотать Россию и вывести... URL: http://inosmi.ru›Политика›20190531/245191453.html, 31.05.2019.

16. Seung Hoon Lee and Yong Suk Lee. (2018). Political Influence and Trade Uncertainty: Evidence from Sanction Threats and Impositions // Economics Bulletin. Vol. 38. No. 1. P. 367 - 372.

Комментарии

Сообщения не найдены

Написать отзыв
Перевести